Taïwan, le COVID-19 et les vaccins : dix-huit mois achetés, et la dose arrivée trop tard

Le 15 février 2020, un chauffeur de taxi clandestin meurt à l'hôpital. Il n'a jamais quitté Taïwan : la source de son infection est un passager, un homme d'affaires taïwanais qu'il avait transporté. C'est le premier décès du COVID-19 à Taïwan, et le premier cas de transmission locale clairement identifié.¹

Sur toute cette année-là, Taïwan déclare au total 799 cas confirmés et 7 décès.²

Deux ans plus tard, en 2022, le même virus emporte 14 667 vies à Taïwan. Les personnes âgées de 65 ans et plus représentent 86 % de ces décès, et l'âge médian au décès atteint 82 ans — dix ans de plus que l'année précédente.³

Un chauffeur qui n'était jamais sorti du pays, et deux ans plus tard, tout un groupe dont l'âge médian est de quatre-vingt-deux ans. Entre ces deux images, il y a deux ans d'écart — et dix-huit mois achetés par tout un système pour Taïwan.

Ces dix-huit mois, Taïwan les a vraiment achetés : grâce au contrôle des frontières, au système nominatif d'achat de masques et à une carte d'assurance maladie, Taïwan a tenu la pandémie à distance pendant près d'un an et demi. Cet épisode a ensuite été retracé dans un article de synthèse d'une revue européenne de santé publique, en ces termes : « Taiwan's early containment measures might have delayed the epidemic curve, allowing time for better preparation and proactive responses. » (Les mesures de confinement précoces de Taïwan ont peut-être retardé la courbe épidémique, laissant le temps de mieux se préparer et de réagir de façon proactive.)⁴

L'essentiel se joue dans la seconde moitié de la phrase. Le temps a été acheté, mais la préparation n'a pas suivi au même rythme. Le 19 mai 2021, jour où tout le pays passe en alerte de niveau 3, les vaccins achetés par le gouvernement ne totalisent encore qu'un seul lot de cent dix-sept mille doses.⁵ Quand Omicron arrive en 2022, la troisième dose des personnes âgées — celles qui en ont le plus besoin — reste encore en retard par rapport à leurs propres première et deuxième doses.⁶

Aperçu en 30 secondes : Le 31 décembre 2019 à huit heures du matin, le Centre de contrôle des maladies du ministère de la Santé et du Bien-être (CDC) envoie un courriel pour vérifier auprès de la Chine et de l'Organisation mondiale de la santé une pneumonie non identifiée à Wuhan, et lance le jour même un contrôle sanitaire à l'embarquement pour les vols directs en provenance de Wuhan. Grâce au contrôle des frontières, au système nominatif d'achat de masques et à une carte d'assurance maladie, Taïwan tient la pandémie à distance pendant près de dix-huit mois : en 2020, seuls 799 cas sont confirmés et 7 personnes meurent sur toute l'année. Les premiers vaccins AstraZeneca n'arrivent que le 3 mars 2021, et seulement 117 000 doses. À la mi-juillet de cette année-là, les livraisons cumulées des deux grandes marques achetées par le gouvernement atteignent environ 2,45 millions de doses, pour un volume contractuel total de 15,05 millions de doses. Quand Omicron arrive en 2022, la troisième dose des personnes âgées reste encore en retard. Cette année-là, le COVID-19 fait 14 667 morts, et l'âge médian au décès est de 82 ans. Qui a payé le prix au-delà des décès reste une liste qui, à ce jour, n'a jamais été complètement établie.

Un courriel à huit heures du matin, un contrôle à l'embarquement le jour même

Au petit matin du 31 décembre 2019, Lo Yi-chun (羅一鈞), alors directeur adjoint et porte-parole du Centre de contrôle des maladies du ministère de la Santé et du Bien-être (CDC), repère en ligne l'annonce d'au moins sept cas de pneumonie atypique à Wuhan. À huit heures du matin, le CDC obtient confirmation auprès du CDC chinois et notifie par courriel le point de contact du Règlement sanitaire international de l'Organisation mondiale de la santé. Le jour même, les vols directs en provenance de Wuhan sont interceptés pour un contrôle sanitaire à l'embarquement.⁷

D'abord poser la question, puis agir sans attendre la réponse. Cet ordre des opérations se répétera pendant dix-huit mois.

Ce courriel deviendra plus tard une pièce de débat international, mais le CDC n'en a jamais publié le texte intégral. Les autorités ont ajouté par la suite une précision : le courriel mentionnait que « les patients étaient déjà placés en isolement et traités », ce qui permettait à des professionnels de santé publique d'en déduire un risque de transmission interhumaine. Cette précision date d'avril 2020, et non du texte du courriel du 31 décembre.⁷ Les deux ont souvent été fondus en une seule phrase dans les récits ultérieurs.

Le 20 janvier 2020, le Centre de commandement des épidémies pour la maladie pulmonaire infectieuse grave est créé en vertu de l'article 17, alinéa 2, de la loi sur la prévention et le contrôle des maladies transmissibles, avec une ouverture de niveau 3 ; le commandant est Chou Chih-hao (周志浩), directeur général du CDC. Le lendemain, Taïwan enregistre son premier cas confirmé, un homme d'affaires taïwanais rentré de Wuhan. Le 23 janvier, le niveau passe à 2, le commandement revenant au ministre de la Santé et du Bien-être Chen Shih-chung. Le 27 février, il passe au niveau 1.⁸

Source : ministère de la Santé et du Bien-être, communiqués successifs du Centre de contrôle des maladies

📝 Note du curateur
Ce que les Taïwanais retiennent comme « l'alerte de niveau 3 » et le « niveau d'ouverture 1 » du Centre de commandement des épidémies sont deux systèmes entièrement différents. Le premier régit les restrictions de vie imposées à la population, le second régit le format organisationnel du Centre de commandement lui-même. Depuis son passage au niveau 1 le 27 février 2020, le Centre de commandement n'est jamais redescendu de niveau jusqu'à sa dissolution le 1ᵉʳ mai 2023 — durant cet été 2021 où l'on ne pouvait que commander à emporter et où les rues étaient vides, le format du Centre de commandement lui-même n'a pas changé d'un bout à l'autre. Lire « l'alerte de niveau 3 » comme si le Centre de commandement était « redescendu au niveau 3 » est l'endroit où ces deux systèmes se superposent le plus facilement. La gravité ressentie de l'épidémie et le format de la machine bureaucratique sont deux courbes qui n'avancent pas au même rythme.

Le 6 février 2020 à neuf heures du matin, le système nominatif d'achat de masques entre en vigueur. On l'achète avec sa carte d'assurance maladie dans une pharmacie conventionnée : numéro de carte d'identité se terminant par un chiffre impair les lundi, mercredi et vendredi, par un chiffre pair les mardi, jeudi et samedi, sans restriction le dimanche.⁹ Les files d'attente, les numéros que l'on retenait, les devantures de pharmacie que l'on guettait ce printemps-là — c'est le visage le plus concret qu'ait pris ce système.

Ce qui a raccourci cette file d'attente n'était pas entre les mains du gouvernement. Wu Chan-wei (吳展瑋), fondateur du studio indépendant Hàoxiǎng (好想工作室) à Tainan, a lui-même codé une carte des stocks de masques en supérette en pleine pénurie ; un prototype existait déjà fin 2019 lors d'un hackathon à Tainan, et la communauté g0v s'y est jointe peu à peu. Audrey Tang, alors ministre sans portefeuille, l'a remarquée et a pris contact de sa propre initiative pour coordonner l'ouverture des données entre g0v et le gouvernement, qui a ensuite publié une API donnant les stocks de masques restants en pharmacie.¹⁰ Le maillon le plus souvent omis dans cette chaîne est le premier : la première version de la carte est sortie des mains d'un seul ingénieur, et ce n'est qu'après coup que le gouvernement a pris le relais pour y injecter ses données.

Cette même année, la « clôture électronique » entre en service début février : elle utilise le signal de l'antenne-relais du téléphone portable pour vérifier si une personne en quarantaine à domicile a quitté son lieu de confinement.¹¹ Ce système deviendra plus tard un débat d'ordre constitutionnel — mais cela, c'est une histoire qui se joue trois ans plus tard.

Quand 2020 se termine, le bilan de Taïwan est de 799 cas confirmés et 7 décès.²

Sauf que l'idée de « dix-huit mois sans aucune transmission communautaire » ne tient pas : deux contre-exemples se situent bien dans cette période. Le chauffeur de taxi clandestin mort le 15 février est un cas clair de transmission communautaire locale¹. Le foyer nosocomial de l'hôpital de Taoyuan, relevant du ministère de la Santé et du Bien-être, en janvier 2021, a généré 11 cas de transmission communautaire¹². La version exacte est la suivante : des brèches sont apparues, et chaque fois qu'elles sont apparues, Taïwan a mobilisé des ressources considérables pour les colmater.

30 mars 2020, ville de Hsinchu. La file d'attente du système nominatif d'achat de masques, carte d'assurance maladie en main. Photo : Tbatb / Wikimedia Commons, CC BY-SA 4.0

La réunion du 13 avril n'a laissé aucun procès-verbal

Le 13 avril 2021, le Centre de commandement des épidémies tient une réunion d'experts pour discuter d'un assouplissement des règles de quarantaine pour les équipages des compagnies aériennes nationales. Le lendemain, l'annonce tombe : le régime passe à « 3+11 », soit trois jours de quarantaine centralisée suivis de onze jours d'auto-surveillance sanitaire, appliqué à partir du 15 avril selon l'heure d'arrivée des vols. Le 31 mai, le CDC indique que cet ajustement a fait l'objet d'une discussion interservices au sein du Centre de commandement, sans qu'aucun procès-verbal n'ait été rédigé. Le 12 juin, la règle pour les équipages est de nouveau resserrée : les membres d'équipage non vaccinés effectuant des vols long-courriers passent au régime « 7+7 ».¹³

Fin avril, l'épidémie de Wanhua est déjà en marche. Le cas index identifié rétrospectivement (cas 1424) a présenté ses premiers symptômes le 23 avril. Le 11 mai, 7 nouveaux cas locaux sont recensés et l'alerte passe au niveau 2. Le 15 mai, Taipei et Nouveau Taipei passent au niveau 3 ; le 19 mai, c'est tout le pays qui y passe.¹⁴

Les règles de l'alerte de niveau 3 sont écrites dans le détail. Tout rassemblement privé non professionnel de 5 personnes ou plus en intérieur, ou de 10 personnes ou plus en extérieur, est suspendu ; le masque est obligatoire en permanence à l'extérieur. À l'exception des services vitaux, du maintien de l'ordre, des services essentiels, des soins médicaux et des besoins administratifs, tous les commerces et lieux publics ferment — salles de karaoké, discothèques, bars, salles de sport et salles de jeux compris. Les restaurants qui ne peuvent pas garantir les mesures sanitaires passent à la vente à emporter, les activités religieuses suspendent pèlerinages et processions, et les écoles primaires et collèges ferment leurs portes au public.¹⁵ Les mots « sauf nécessité professionnelle » sont rarement retenus ensemble : la plupart des gens ont continué à aller travailler normalement cet été-là.

Lors de la conférence de presse du 22 mai à 14 heures, le Centre de commandement annonce deux chiffres : 321 nouveaux cas locaux, plus 400 cas en « rattrapage rétroactif », répartis sur les journées du 16 au 21 mai. La cause technique est un embouteillage dans les remontées locales : plus de dix mille résultats de tests étaient bloqués dans les hôpitaux locaux sans pouvoir remonter, et le Centre de commandement, après avoir réduit le formulaire de notification d'une vingtaine de champs à huit, a traité d'un coup plus de quatorze mille dossiers.¹⁶ L'expression « rattrapage rétroactif » a été inventée sur le vif ce jour-là en conférence de presse — ce n'était pas un terme sanitaire préexistant — et elle est depuis devenue une expression courante à Taïwan pour se moquer de tout devoir rendu en retard.

25 mai 2021, station de métro Dongmen, Taipei. Un quai vide sous l'alerte de niveau 3. Photo : 稜光映像_Brian / Wikimedia Commons, CC BY 3.0

Reportage de PTS News du 22 mai 2021 : le Centre de commandement annonce pour la première fois un « rattrapage rétroactif », avec ce jour-là 321 nouveaux cas locaux et 400 cas en rattrapage rétroactif.

Pendant l'année et demie qui suit, la société consacre son énergie à une seule question : à qui imputer ce mois de mai. En août 2021, Chen Shih-chung déclare à la presse anglophone « There was no three-plus-11 loophole » (il n'y avait pas de faille dans le « 3+11 »), soulignant que trois mois d'enquête du Centre de commandement n'avaient trouvé aucun lien entre le foyer chez les équipages et l'épidémie de mai.¹⁷

Le Yuan de contrôle a enquêté pendant près d'un an et demi ; son rapport, publié en août 2022, aboutit à une conclusion bien plus mesurée que la version simplifiée qui circule. Le Yuan de contrôle estime que le Centre de commandement avait, avant de décider d'un régime renforcé, pris en compte de façon globale l'épidémie locale du moment, la responsabilité de gestion des compagnies aériennes, les résultats des tests PCR des équipages ainsi que la pression physique et psychologique qu'ils subissaient — la décision n'avait donc pas été prise à la légère, sans évaluation. Les critiques portent sur un manquement au devoir d'explication détaillée envers le public, et sur l'absence de communication proactive face aux doutes soulevés par les médias et les parlementaires. Aucune illégalité n'a été retenue, aucune mesure corrective n'a été publiée. Le Yuan de contrôle recommande par ailleurs une modification législative précisant si les décisions majeures de lutte contre l'épidémie doivent faire l'objet d'un procès-verbal rendu public.¹⁸

Cette recommandation législative révèle une chose : la réglementation en vigueur n'impose pas la rédaction d'un procès-verbal. Donc « aucun procès-verbal n'a été laissé le 13 avril » est à la fois un fait, et non une infraction. C'est une faille du système, pas la faute d'un individu. Pousser la question de la responsabilité jusqu'au bout, c'est à cette réponse qu'on arrive.

Ce même mois de mai, Wanhua a été traqué longuement par les médias et sur internet. Les établissements de Wanhua affichant une enseigne de « salon de thé » sont en réalité de deux sortes, souvent confondues : les « tables à thé » (茶桌仔) ne vendent que du thé et de simples collations, à la différence des établissements où les clients sont accompagnés par des hôtesses. Les personnes qui les fréquentent ne sont pas nécessairement des personnes socialement défavorisées ; ce qu'elles ont en commun, c'est la solitude — on y consomme pour deux cents dollars taïwanais la théière et dix dollars la chanson.¹⁹

12 juin 2021, quartier de Zhonghe, Nouveau Taipei. Panneau et barrières au carrefour devant un centre de dépistage rapide. Photo : Tsuna Lu (Adsa562) / Wikimedia Commons, CC BY-SA 4.0

Ce qui manquait vraiment ne se trouve pas dans cette controverse : le 19 mai, jour où tout le pays passe en alerte de niveau 3, les vaccins achetés par le gouvernement ne dépassaient toujours pas le lot de 117 000 doses arrivé le 3 mars⁵, plus les 199 200 doses livrées par COVAX le 4 avril²⁰ — soit environ 320 000 doses au total pour vingt-trois millions de personnes.

Un contrat de 15,05 millions de doses, 2,45 millions livrées à la mi-juillet

Fin 2020, le gouvernement annonce l'achat d'environ 20 millions de doses de vaccins à l'étranger, ainsi qu'une précommande de 10 millions de doses de vaccins nationaux (5 millions chacun pour Medigen (高端) et UBI Asia (聯亞)).²¹ Les 20 millions de doses étrangères se composent de 10 millions de doses d'AstraZeneca, environ 5,05 millions de Moderna, plus 4,76 millions commandées via la plateforme mondiale d'approvisionnement en vaccins COVAX, pour laquelle Taïwan avait déjà versé un acompte dès octobre 2020.²⁰

Le premier lot de vaccins AstraZeneca, 117 000 doses, arrive à l'aéroport de Taoyuan le 3 mars 2021 à 10h21, à bord du vol KE691 de Korean Air.⁵

Au 15 juillet 2021, les chiffres de livraison annoncés par le Centre de commandement lui-même sont les suivants : AstraZeneca, trois lots totalisant 1,303 million de doses ; Moderna, quatre lots totalisant 1,15 million de doses.²² Les deux marques réunies totalisent environ 2,45 millions de doses, soit moins de 20 % du volume contractuel total de 15,05 millions de doses.

Source : ministère de la Santé et du Bien-être, site de décisions du CDC / Centre de commandement, Yuan législatif

Le nombre de doses contractuelles, le nombre de doses livrées et le nombre de doses effectivement injectées dans un bras sont trois chiffres distincts. La forme de l'attente, c'est précisément l'écart entre ces trois chiffres.

⚠️ Point de vue contesté
La réfutation la plus courante à « les vaccins sont arrivés en retard » est la suivante : au premier semestre 2021, le monde entier se disputait les stocks, et le retard des livraisons est un problème de chaîne d'approvisionnement, pas un choix de Taïwan. Cet argument tient à moitié — durant ce semestre, la capacité de production mondiale a effectivement été absorbée par quelques grandes puissances ayant signé leurs contrats en premier. L'autre moitié peut être vérifiée par la chronologie : au 15 juillet 2021, le Japon avait fait don de 3,34 millions de doses en trois lots, et les États-Unis de 2,5 millions de doses le 20 juin. À eux seuls, ces deux pays ont donné 5,84 millions de doses, soit plus du double des livraisons du gouvernement sur ses propres achats (2,45 millions).²²²³ Ces dons provenaient du même stock mondial. La pénurie était réelle ; elle n'explique pas tout.

Au final, le Japon a fait don de 4,204 millions de doses en six lots, ce qui en fait le plus grand donateur mondial envers Taïwan. Les États-Unis ont livré 2,5 millions de doses de Moderna le 20 juin, la Pologne 400 000 doses le 5 septembre, la République tchèque 30 000 doses, la Slovaquie 10 000 doses ; les 20 000 doses de la Lituanie ne sont attestées que par des sources secondaires.²³

Source : ministère des Affaires étrangères, site de décisions du CDC / Centre de commandement, udn (元氣網)

Le sujet qui a le plus fait polémique cet été-là, c'est le BNT (Pfizer-BioNTech). Il existe trois versions de cet échec, chacune appuyée sur une source primaire, et elles ne s'accordent pas sur l'attribution du « pourquoi on n'a pas pu en obtenir ».

En novembre 2020, l'accord de distribution avec la société pharmaceutique taïwanaise TTY Biopharm (台灣東洋藥品) échoue ; la version officielle est que les deux parties ne sont pas parvenues à s'entendre sur la quantité et le prix, le volume d'achat initial du gouvernement étant bien inférieur aux attentes du fabricant.²⁴

En décembre 2020, la négociation directe entre le gouvernement et BNT entre dans sa phase finale, celle de la signature du contrat. Selon la version du CDC lui-même, BNT aurait demandé la suppression des mots « notre pays » (我國) dans la version chinoise du communiqué de presse ; le ministère de la Santé et du Bien-être a renvoyé le texte le lendemain en le remplaçant par « Taïwan », après quoi la négociation s'est éteinte sans suite.²⁵

En février 2021, Chen Shih-chung révèle que 5 millions de doses avaient déjà été achetées auprès de BNT, mais qu'en décembre 2020, au moment de l'annonce prévue, une « intervention extérieure » en a changé le cours — il ne nomme personne. La déclaration officielle de BNT à la même période était : « BioNTech s'engage à aider le monde entier à mettre fin à la pandémie ; notre intention de fournir des vaccins à Taïwan fait partie de cet engagement mondial. Les discussions à ce sujet sont toujours en cours, et BioNTech communiquera toute mise à jour. »²⁶

Shanghai Fosun Pharma affirme lors de son assemblée générale des actionnaires détenir les droits de distribution du vaccin BNT pour Taïwan, et que tout achat, public ou privé, doit passer par elle ; la position du ministère de la Santé et du Bien-être est de demander au fabricant de déposer une demande d'importation en bonne et due forme.²⁷ Plus tard la même année, les autorités taïwanaises accusent pour la première fois publiquement et directement la Chine d'avoir fait obstacle à la transaction avec BNT ; la Chine dément entièrement et affirme être disposée à fournir des vaccins à la population taïwanaise.²⁸ Le seul point commun entre ces trois versions : la négociation directe de fin 2020 a bel et bien échoué.

C'est le secteur privé qui a dénoué ce nœud. TSMC dépose sa demande le 10 juin ; la Fondation Yonglin de Terry Gou (郭台銘), fondateur de Foxconn, annonce la conclusion de son contrat le 12 juin ; Yen Po-wen (顏博文), directeur général de la Fondation Tzu Chi, se rend le 23 juin à la TFDA pour déposer une demande d'importation d'urgence, puis confirme l'achat de 5 millions de doses le 2 juillet ; Tung Tzu-hsien (童子賢), président de Pegatron, fait à titre personnel un don de 500 millions de NT$ pour aider au financement de l'achat de Tzu Chi.²⁹

Les trois parties ont chacune contracté pour 5 millions de doses, soit 15 millions au total, selon la formule « fabriqué par l'usine d'origine, conditionné par l'usine d'origine, livré directement à Taïwan », contournant entièrement Fosun ; une fois arrivées, les doses sont réparties par le Centre de commandement. Le premier lot de 932 400 doses arrive le 2 septembre 2021, le dernier le 27 janvier 2022 ; au total, 15,2076 millions de doses ont été livrées, soit 207 600 de plus que promis.³⁰

Les clauses du contrat elles-mêmes ont aussi fait débat longtemps, deux notions distinctes ayant été mélangées. La « mise sous scellés pendant trente ans » désigne en réalité la durée de conservation des documents administratifs ; le ministère de la Santé et du Bien-être a précisé qu'il s'agissait de la règle de la loi sur les archives selon laquelle « aucune destruction n'est permise avant trente ans », et non d'un délai de déclassification.³¹ Le délai de confidentialité commerciale est une tout autre affaire : Hsueh Jui-yuan (薛瑞元), alors ministre de la Santé et du Bien-être, l'a expliqué clairement au Yuan législatif : « AstraZeneca et Medigen, c'est cinq ans chacun ; BNT exige dix ans de confidentialité ; quant à Moderna, elle n'a jamais accepté de déclassifier, et ne le fera jamais. »³²

Une autre affirmation largement répandue, selon laquelle « le contrat Novavax comporterait une clause de confidentialité de sept ans », est en réalité une erreur. Ce qu'a dit Chuang Jen-hsiang (莊人祥), directeur général du CDC — « la clause de confidentialité du contrat Novartis s'étend sur sept ans » — concernait le contrat de vaccin contre la grippe H1N1 signé en 2009 avec Novartis, une société, un vaccin et une époque totalement différents du Novavax de 2021.³³ Le contrat Medigen a finalement été rendu public par anticipation le 16 janvier 2024, plus d'un an avant l'échéance de cinq ans initialement prévue.³⁴

Cinq ans plus tard, ce qui finit vraiment devant les tribunaux, ce sont ces dons caritatifs. Le 6 août 2026, le parquet du district de Taichung inculpe dix-sept personnes. Selon l'acte d'accusation, un avocat et un intermédiaire en vaccins se présentant comme un actionnaire majoritaire de Shanghai Fosun ont, à l'aide d'arguments comme « Foxconn et TSMC sont tous deux passés par M. Li pour l'achat de leurs vaccins », amené la Fondation Tzu Chi à verser 1 061 981 295 NT$ ; les enquêteurs ont par ailleurs saisi une grande quantité d'or et d'espèces, et le parquet a demandé au tribunal la confiscation de plus de 1,1 milliard de NT$ de produits du crime.³⁵ Les accusés sont présumés innocents jusqu'à un jugement définitif.

Tzu Chi publie une déclaration le jour même, affirmant que la procédure d'achat de 2021 respectait des principes rigoureux d'utilisation des dons, se conformait aux références du marché ouvert, et avait été décidée dans le cadre des informations publiquement disponibles, avec certification d'un cabinet d'audit et vérification du ministère de la Santé et du Bien-être. La procédure légale de demande d'achat et l'escroquerie à la commission de l'intermédiaire sont deux choses distinctes ; c'est cette seconde affaire que vise l'acte d'accusation.

Pendant ce semestre où les cargaisons étaient encore en chemin, un tout autre débat agitait l'île.

La même règle : Medigen l'a passée, UBI Asia a échoué aux deux critères

L'outil juridique employé par Taïwan pour approuver Medigen est souvent qualifié d'EUA (autorisation d'usage d'urgence), mais il s'appelle en réalité « autorisation spéciale de fabrication ou d'importation », prévue à l'article 48-2 de la loi sur les affaires pharmaceutiques — un dispositif distinct de l'EUA au sens international. Le texte est explicite : l'autorité sanitaire centrale peut accorder une autorisation spéciale « pour prévenir ou traiter une maladie mettant la vie en danger ou provoquant une invalidité grave, lorsqu'aucun médicament approprié ou traitement de substitution adéquat n'existe dans le pays », ou « pour répondre à un besoin urgent ou à une situation affectant gravement la santé publique ». Le deuxième alinéa du même article prévoit aussi les conditions de révocation, dont le fait que « la situation urgente ou affectant gravement la santé publique a pris fin », et permet d'ordonner au demandeur de traiter ou de rappeler dans un délai fixé les produits non utilisés.³⁶

C'est un niveau distinct de l'homologation pharmaceutique ordinaire. Le lot de vaccins détruits plus tard pour péremption avait, sur le plan juridique, sa base légale déjà écrite dans cet article.

Le 28 mai 2021, la réunion d'experts de la TFDA fixe les critères d'évaluation de l'efficacité des vaccins nationaux³⁷, le jour même où le CDC signe avec Medigen et UBI Asia des contrats de 5 millions de doses chacun.³⁴ Le 10 juin, les normes sont officiellement publiées : le rapport d'essai clinique doit porter sur au moins 3 000 participants suivis pendant au moins un mois après leur dernière dose³⁸, et l'efficacité est évaluée par deux indicateurs d'immunobridging — la borne inférieure de l'intervalle de confiance à 95 % du rapport des moyennes géométriques des titres d'anticorps neutralisants doit atteindre au moins 0,67 fois celle du groupe témoin AstraZeneca, et la borne inférieure de l'intervalle de confiance à 95 % du taux de séroconversion doit atteindre au moins 50 %.³⁹

Le 18 juillet, la réunion d'examen d'experts pour Medigen se tient avec vingt et un participants, le président ne votant pas ; le résultat est de 3 votes favorables, 15 favorables sous conditions, 1 renvoi pour complément de dossier et 1 défavorable, et l'autorisation est accordée le lendemain, 19 juillet.⁴⁰ Les valeurs mesurées pour Medigen sont une borne inférieure du rapport GMT de 3,4 fois et un taux de séroconversion de 95,5 %, les deux dépassant largement les seuils.³⁹

Le dimanche 15 août à dix heures du matin, la même règle est appliquée à UBI Asia. La réunion se tient dans la salle F327, au troisième étage du bâtiment F du Parc national des biotechnologies de la TFDA, avec vingt-deux participants, le président ne votant pas : 4 votes de renvoi pour complément de dossier, 17 défavorables. La décision de la réunion est ainsi rédigée : « Le CDC ayant déjà établi que la situation épidémique et la nécessité vaccinale du pays constituent bien une urgence de santé publique majeure, l'évaluation des bénéfices et risques globaux du vaccin d'UBI Asia montre une innocuité acceptable et une tendance à la réponse immunitaire cellulaire ; toutefois, comparées au groupe témoin externe de citoyens vaccinés à l'AstraZeneca, les données d'anticorps neutralisants n'atteignent pas les critères d'évaluation de l'efficacité des vaccins COVID-19 fixés par la réunion d'experts du 28 mai de la 110e année de la République (2021). »³⁷

Source : procès-verbaux de la Food and Drug Administration (TFDA), Vaccines (Basel) 2022;10(5):655, Liberty Times

📝 Note du curateur
L'affirmation la plus répandue est que « cette norme a été taillée sur mesure pour Medigen ». Pour que cette accusation tienne, il faut d'abord expliquer un fait : avec la même norme fixée le 28 mai, Medigen l'a passée, et UBI Asia a échoué aux deux critères. Si la norme avait vraiment été ajustée pour une seule entreprise, la seconde n'aurait pas été bloquée par la même règle. Le véritable débat technique n'a rien à voir avec les clivages politiques bleu-vert : il porte sur la question de savoir si les anticorps neutralisants, en tant que critère de substitution, peuvent représenter la protection clinique, sur la comparabilité entre un groupe témoin externe et un essai tête-à-tête, et sur la possibilité d'extrapoler à Delta des chiffres mesurés sur la souche originelle. Ces questions agitaient simultanément la communauté internationale des sciences réglementaires en 2021, sur une ligne parallèle à l'affrontement politique taïwanais.

Ce qui rend ce procès-verbal le plus parlant, c'est la manière dont chacun des vingt et un experts qui se sont exprimés a pris position individuellement. Certains n'ont écrit qu'une phrase, d'autres ont rempli une page entière de détails sur les essais animaux. L'un des experts s'est montré très précis sur les données des participants de 65 ans et plus : « Chez UB-612, le taux de séroconversion des participants âgés (65 ans et plus) n'est que de 89 %, ce qui signifie qu'une personne vaccinée avec UBI Asia sur neuf n'atteint pas la réponse immunitaire de base ; de plus, le titre GMT des anticorps neutralisants chez les participants âgés est plus bas que celui de l'ensemble des participants, si bien que la protection du vaccin UBI Asia pour la tranche des 65 ans et plus semble insuffisante. »³⁷

Un autre expert a écrit, dans ce même document : « L'utilisation de l'immunogénicité (anticorps neutralisants) comme indicateur d'efficacité de substitution est de plus en plus discutée au niveau international. »³⁷ Cette phrase contredit le récit simplifié selon lequel « les membres du comité rejetaient la méthode de l'immunobridging elle-même ». S'ils ont voté défavorablement, c'est parce que les données d'UBI Asia n'atteignaient pas le seuil.

L'immunobridging n'est pas non plus une méthode marginale inventée par Taïwan. La Coalition internationale des autorités de régulation pharmaceutique (ICMRA) a organisé un atelier le 24 juin 2021, coprésidé par la PMDA japonaise et la MHRA britannique, en présence de la FDA, de l'EMA et des conseillers de COVAX ; l'une de ses conclusions était : « Immunogenicity bridging studies may be needed if an assessment of effectiveness of 2nd generation COVID-19 vaccines in clinical endpoint efficacy studies are no longer feasible. »⁴¹

Le 15 septembre de la même année, l'Access Consortium — regroupant la TGA australienne, le Canada, la HSA de Singapour, Swissmedic et la MHRA britannique — publie une déclaration : « Access Consortium members agree that well-justified and appropriately designed immunobridging studies are an acceptable approach for authorizing COVID-19 vaccines. »⁴² Taïwan avait fixé sa norme (le 10 juin) deux semaines avant même cet atelier de l'ICMRA.

Les voix contestataires sont tout aussi précises. Chen Pei-che (陳培哲), académicien à l'Academia Sinica, démissionne fin mai de son poste au sein du comité d'experts d'évaluation de l'efficacité vaccinale de la TFDA, expliquant : « La plus grande difficulté de cet examen, c'est la présidente Tsai elle-même : elle a déjà annoncé qu'elle se ferait vacciner avec le vaccin national fin juillet. Dans ces conditions, la TFDA peut-elle résister à la pression de la présidence ? C'est un raisonnement tout simple. » Il ajoute : « Le comité d'examen fait face à de nombreuses difficultés ; il ne peut plus maintenir son indépendance et son professionnalisme. »⁴³ Son inquiétude porte sur le contexte politique de l'indépendance de l'examen, non sur le fondement scientifique de l'immunobridging.

La critique du médecin Lin Chin-chia (林進嘉) porte sur la méthode elle-même : « La méthode d'"immunobridging" de Medigen consiste à comparer le titre d'anticorps neutralisants du groupe Medigen et du groupe AstraZeneca face au virus vivant de la "souche originelle" — ce n'est qu'un exercice "en vase clos" de laboratoire », illustrant son propos par le cas du CureVac allemand, dont l'essai de phase 3 sur quarante mille participants n'a montré qu'une efficacité de 47 %, pour souligner qu'une bonne immunogénicité n'équivaut pas à une protection élevée.⁴⁴ Du côté des soutiens, certains parlent tout aussi franchement : Chang Hung-jen (張鴻仁), ancien vice-directeur du Département de la santé, déclare que « l'âge d'or des essais cliniques de phase 3 pour les vaccins COVID-19 est révolu ; évaluer l'efficacité d'une nouvelle génération de vaccins par les essais cliniques traditionnels deviendra de plus en plus impraticable, et l'immunobridging est destiné à devenir la "nouvelle phase 3" des vaccins. »⁴⁵

Medigen a finalement mené un véritable essai de phase 3, au Paraguay, en collaboration avec la faculté de médecine de l'Université d'Asunción ; l'analyse intermédiaire de 2022 a montré un titre d'anticorps neutralisants atteignant 3,7 fois celui du groupe témoin AstraZeneca, et l'autorité pharmaceutique paraguayenne DINAVISA a accordé une EUA le 14 février 2022. L'échantillon comptait environ un millier de participants, bien en deçà des dizaines de milliers typiques d'un essai de phase 3 pour un vaccin COVID-19, et le protocole restait fondé sur l'immunobridging.⁴⁶ L'essai a bien eu lieu, mais son échelle et sa conception sont restées la cible des critiques.

23 août 2021. La présidente Tsai Ing-wen reçoit le vaccin national Medigen. Photo : Makoto Lin / Bureau de la présidence de la République de Chine / Wikimedia Commons, CC BY 2.0

Sur les 5 millions de doses de Medigen achetées par le Centre de commandement, environ 3,4 millions ont réellement été utilisées ; environ 1,6 million ont été détruites pour péremption.⁴⁷ En mars 2026, l'entreprise obtient au Vietnam l'autorisation de mise sur le marché de son vaccin contre l'entérovirus 71, dont le premier lot est déjà arrivé sur place, tandis qu'elle poursuit le développement d'un vaccin multivalent de seconde génération contre l'entérovirus.⁴⁸ Le nom qui, cinq ans plus tôt, avait fait descendre les gens dans la rue, fait aujourd'hui les gros titres pour l'exportation de vaccins pédiatriques.

Cette dispute a brûlé de juin à août, consumant l'été tout entier. Ce n'est qu'à l'automne que les livraisons massives ont commencé à arriver — plus tard que la fin de la dispute, plus tard que l'entrée du virus dans la communauté, et plus tard que le temps que pouvaient encore se permettre d'attendre ceux qui en avaient le plus besoin.

Les doses sont arrivées, la troisième dose des aînés reste à la traîne

Le souvenir de 2022, ce sont les deux traits du test antigénique rapide. Toute la classe attrape le virus à tour de rôle, quelques bureaux se vident chaque semaine dans les entreprises, quelques vieux voisins du village s'en vont. Être testé positif cesse d'être un événement pour devenir une chose qui finit par arriver à son tour. À partir du 12 mai, un test antigénique rapide positif confirmé par un professionnel de santé suffit à valider un cas chez les personnes en quarantaine ou en isolement à domicile ; le 26 mai, la règle s'étend à tout le monde.⁴⁹ Le pic quotidien de cas confirmés, 94 808, est annoncé par le CDC le 27 mai.⁵⁰ (De nombreux récits situent ce pic en juin ; il s'agissait en réalité d'une prévision de fin avril, et le pic réel est survenu plus tôt.)

En avril, le premier ministre Su Tseng-chang (蘇貞昌) présente le « nouveau modèle taïwanais », dont l'objectif officiel est fixé à zéro décès, une évolution vers des formes bénignes de la maladie, et le maintien du fonctionnement normal de l'économie.⁵¹ Le 13 octobre, le régime d'entrée sur le territoire passe à « 0+7 », sans quarantaine à domicile.⁵² La politique bascule entièrement vers la coexistence avec le virus.

Les stocks ne manquent plus non plus : à la fin août 2022, les achats cumulés du gouvernement atteignent 68,41 millions de doses, pour un budget exécuté de 43,375 milliards de NT$, dont 41,05 millions de doses de Moderna et 7,6 millions de doses de BNT achetées directement par le gouvernement.⁵³

2022. Des autotests antigéniques rapides à usage domestique, distribués gratuitement aux personnes de 65 ans et plus par l'assurance maladie nationale. Cette année-là, les deux traits sont devenus un verdict quotidien. Photo : ThomasYehYeh / Wikimedia Commons, CC BY-SA 4.0

Ce qui manque, c'est le dernier tronçon du chemin. Au moment où la vague de décès survient, le taux de couverture de la troisième dose chez les personnes de 75 ans et plus reste en retard par rapport à leurs propres première et deuxième doses.⁶ Deux ans plus tôt, quand on ne pouvait pas obtenir de doses, la faille se trouvait au quai portuaire. Deux ans plus tard, les doses s'entassent dans les entrepôts, et la faille s'est déplacée vers les derniers kilomètres : le pas de la porte des personnes âgées vivant seules, le formulaire de consentement à la vaccination dans les établissements de soins de longue durée, un appel de prise de rendez-vous que personne n'est venu aider à passer.

Le bilan de cette année-là est le suivant : les statistiques de cause de décès du ministère de la Santé et du Bien-être indiquent 14 667 morts du COVID-19 en 2022, le virus passant du dix-neuvième au troisième rang des causes de décès par rapport à 2021 ; les décès se concentrent principalement chez les 65 ans et plus, qui en représentent 86 %, et l'âge médian au décès est de 82 ans, soit dix ans de plus que l'année précédente.³ Reporter (報導者) utilise un autre cadre de référence : 14 699 cas de décès locaux rapportés, la mortalité étant « concentrée presque entièrement dans la population des 70 ans et plus, qui en représente environ 77 % ».⁵⁴ Deux chiffres, deux seuils, chacun cohérent en soi.

Chan Chang-chuan (詹長權), professeur au Collège de santé publique de l'Université nationale de Taïwan, a calculé le rythme de cette période : de mai à décembre 2022, au moins vingt-cinq personnes étaient confirmées positives chaque minute en moyenne, et cinq personnes mouraient du COVID-19 toutes les deux heures en moyenne.⁵⁴

Source : statistiques d'état civil du ministère de l'Intérieur, statistiques des causes de décès du ministère de la Santé et du Bien-être, Reporter (報導者)

En 2022, le nombre total de décès à l'échelle nationale atteint 207 230, soit 23 498 de plus que les 183 732 décès de 2021 — la première fois que ce nombre dépasse les deux cent mille depuis que le ministère de l'Intérieur tient ces statistiques, il y a quarante-six ans.⁵⁵ « Combien de personnes de plus sont mortes cette année-là » admet aussi un autre mode de calcul, appelé surmortalité, pour lequel le monde de la santé publique a produit des chiffres variant du simple au quadruple ou quintuple selon la ligne de référence choisie.⁵⁶⁵⁷⁵⁸

Source : Taiwan Journal of Public Health 2024;43(2), Heho Health citant Hsueh Cheng-tai, Commercial Times citant l'équipe de Chen Yi-hua

📝 Note du curateur
L'affirmation courante est que « le taux de mortalité de Taïwan est le plus bas du monde, donc le prix payé a été faible ». Cette phrase confond subrepticement deux grandeurs statistiques différentes. Le taux de mortalité cumulé a pour dénominateur la population ou le nombre de cas confirmés ; il ne nécessite pas de ligne de référence contrefactuelle, et il est tiré vers le bas par la période 2020-2021, dont la base était extrêmement faible. La surmortalité, elle, mesure l'écart d'une seule année par rapport à une référence pré-pandémique, ce qui nécessite un modèle. C'est comme une personne qui n'a pas été malade pendant deux ans puis attrape un gros rhume la troisième année : « la moyenne de jours de maladie sur trois ans est très basse » et « cette année, je me sens très mal » peuvent être vraies en même temps. Le taux de mortalité cumulé annoncé par le Centre de commandement en février 2023 est de 742,2 pour un million d'habitants, ce qui le classe sixième plus bas parmi trente-huit pays de l'OCDE plus Taïwan et Singapour⁵⁹. En octobre 2022, le commandant Wang Pi-sheng (王必勝) a quant à lui déclaré que le taux de surmortalité était le troisième plus bas au monde⁶⁰. Les deux annonces sont officielles, mais l'ensemble des pays comparés diffère.

Le temps acheté par ces dix-huit mois n'a pas, au bout du compte, été entièrement mis au service de ceux qui en avaient le plus besoin. Il n'y a aucun complot dans cette phrase, et elle ne suppose la faute de personne pour être vraie — elle est simplement écrite dans l'âge médian des décès.

Près de neuf demandeurs sur dix reçoivent un verdict de « sans lien »

Le prix n'est pas payé uniquement par ceux qui n'ont pas reçu la piqûre à temps. Ceux dont le corps a réagi après l'injection empruntent un tout autre chemin.

« Je n'ai reçu aucune consultation pendant tout le processus d'examen, et mon dossier médical est pourtant très simple — comment peut-on, à partir de mon seul bilan de santé, conclure qu'il n'y a aucun lien entre le vaccin et mon infarctus ? » C'est Chen Shih-chin (陳仕津), cinquante et un ans, victime d'un infarctus après sa dose d'AstraZeneca, qui prononce ces mots.⁶¹

Sur le papier, le système n'est pas strict. Le rapport écrit du ministère de la Santé et du Bien-être au Yuan législatif l'indique clairement : selon l'article 6 du règlement sur la perception et l'examen du fonds d'indemnisation des dommages liés à la vaccination, le demandeur n'a qu'à déposer une demande, sans charge de preuve supplémentaire ; c'est l'administration qui porte cette charge, et la détermination du lien de causalité s'appuie principalement sur les lignes directrices actualisées en 2018 par l'Organisation mondiale de la santé pour l'évaluation causale des événements indésirables post-vaccinaux.⁶²

Un article comparant les systèmes sud-coréen, japonais et taïwanais place Taïwan aux côtés du Japon, qualifiant les critères de reconnaissance des deux territoires de « relatively lenient » (relativement souples) ; l'approche taïwanaise consiste à indemniser aussi bien lorsque le lien de causalité est jugé « lié » que lorsqu'il est jugé « indéterminé ».⁶³

« Indemniser même en cas d'indétermination » est une spécificité du système taïwanais. À la date du 17 février 2022, sur 4 485 demandes cumulées, 351 avaient été examinées, dont 47 indemnisées (18 jugées liées, 29 indéterminées) et 304 jugées sans lien — près de 87 % de verdicts « sans lien », pour un taux d'examens achevés inférieur à 8 % des demandes déposées.⁶⁴ Même en indemnisant les cas « indéterminés », Taïwan voit encore près de neuf dossiers achevés sur dix jugés sans lien avec le vaccin.

Source : Reporter (報導者), citant les procès-verbaux d'examen de l'indemnisation des dommages liés à la vaccination, au 2022.02.17

Au 8 juin 2023, 2 689 dossiers avaient été examinés, dont 303 indemnisés (11,26 %) et 2 386 rejetés.⁶⁵

Le côté examinateur a aussi son mot à dire : Chiu Nan-chang (邱南昌), médecin en infectiologie pédiatrique à l'hôpital Mackay Memorial et convocateur du comité d'examen, a expliqué la logique de ces décisions : « Les données internationales montrent que les vaccins à ARNm sont associés à des myocardites, survenant surtout chez les jeunes après la deuxième dose (...) le cancer et l'obstruction coronarienne se développent tous deux sur des années, ce ne sont pas des accidents soudains ; les attribuer au vaccin n'est donc pas justifiable. »⁶⁶

La source de financement exerce elle aussi une pression sur ce système. Le fonds d'indemnisation taïwanais provient d'un prélèvement de 1,5 NT$ par dose de vaccin, tandis que le Japon et la Corée du Sud fonctionnent sur le mode du budget général de l'État.⁶³ Lin Hsin-jou (林欣柔), professeure associée à l'Université Chang Gung et membre du comité d'examen, a utilisé une image : « Supposons que le fonds d'indemnisation d'origine servait à couvrir le vaccin contre la rougeole, et qu'on y ajoute maintenant le vaccin COVID-19 (...) cela revient à rétrécir le pool (le réservoir) d'origine ! »⁶¹

Les indemnisations et aides versées pour le vaccin COVID-19 atteignent, cumulées à septembre 2023, 153 025 000 NT$, dépassant déjà le total de 129 625 000 NT$ versé pour tous les vaccins confondus durant les trente années de 1989 à 2020. En 2023, le nombre moyen de dossiers examinés par mois est de 235, soit près de dix-huit fois les 13 dossiers mensuels de 2020.⁶⁷ L'indemnisation la plus élevée pour un cas unique est de 6 millions de NT$, versée à une femme de 47 ans ayant présenté une hémorragie cérébelleuse associée à une thrombose des sinus veineux cérébraux et une grave thrombopénie après sa dose d'AstraZeneca.⁶⁴

Le deuxième groupe qui paie le prix se trouve dans les hôpitaux. Le taux de postes infirmiers vacants passe de 4,52 % en 2019 à 4,7 % en 2021, puis 6,53 % en 2022 ; le taux de départs passe de 11,12 % à 10,13 % puis à 11,73 %.⁶⁸ En 2023, après la pandémie, le taux de départs atteint 12,61 % et le taux de postes vacants 9,05 %, deux records sur près d'une décennie.⁶⁹

Le 25 mai 2022, le Centre de commandement organise une table ronde intitulée « Écouter la voix des infirmières ». Des interventions anonymes sur place ont laissé ces mots : « Si tu es si capable, viens t'en occuper toi-même », « Deux mille de plus, ça fait une paire de mains en plus ? ». Une cadre infirmière d'un centre hospitalier universitaire a demandé que le Centre de commandement fixe clairement une règle du type « pour 30 % de lits dédiés en plus, de combien de pourcent faut-il réduire les soins généraux », expliquant : « Sinon, dès que le directeur de l'hôpital dit qu'il faut ouvrir des lits, il faut les ouvrir ; nous ne sommes que de simples cadres infirmières, comment oserions-nous dire au directeur que les infirmières ne peuvent plus supporter une telle charge de travail ? »⁷⁰

Kao Ching-chiu (高靖秋), ancienne présidente de l'Union nationale des associations d'infirmières et d'infirmiers, porte un jugement à plus long terme : « Avec la dénatalité et l'absence d'amélioration de l'environnement professionnel, cette main-d'œuvre ne reviendra pas ; la pénurie de personnel pourrait devenir la norme. »⁶⁹

Le ratio infirmière-patients par équipe est d'abord appliqué le 1er mars 2024 via un système incitatif, puis inscrit formellement dans la loi le 8 mai 2026 lorsque le Yuan législatif adopte l'amendement à la loi sur les soins médicaux, avec une mise en œuvre progressive à partir du 20 mai 2027.⁷¹ Entre cette table ronde et son inscription dans la loi, quatre années se sont écoulées.

Pour le troisième groupe, même la possibilité d'entrer en scène a été distribuée inégalement. Le 2 juin 2021, un foyer éclate à l'usine King Yuan Electronics de Miaoli ; sur les plus de cinq cents cas confirmés, l'immense majorité sont des travailleurs migrants. Le 7 juin, le gouvernement du comté de Miaoli publie une interdiction de sortie visant tous les travailleurs migrants étrangers du comté, sans exception hormis les trajets domicile-travail ; elle est levée le 29 juin.⁷² Les employés de nationalité taïwanaise du même site n'ont fait l'objet d'aucune interdiction de même intensité.

L'avis juridique du Centre de commandement à l'époque était déjà sans ambiguïté : cette interdiction « risque de constituer une différence de traitement contraire au principe d'égalité », et « ne devrait avoir aucune force contraignante en droit » au regard de la Constitution, des pactes internationaux relatifs aux droits humains et de l'esprit de la loi sur la prévention et le contrôle des maladies transmissibles.⁷³ L'Association taïwanaise pour les droits humains adresse le 18 juin une lettre aux ministères centraux pour demander des explications. L'interdiction reste néanmoins appliquée jusqu'au 29 juin.

Un an plus tard, le Yuan de contrôle censure le gouvernement du comté de Miaoli et le ministère du Travail ; le texte de la censure indique que « le gouvernement du comté de Miaoli a publié, sans autorisation légale claire, une interdiction de sortie visant tous les travailleurs migrants, y compris ceux n'ayant eu aucun contact avec une personne infectée », et relève que le Centre de commandement n'a pas clairement exigé son retrait immédiat, ce qui « a engendré un traitement discriminatoire envers les travailleurs migrants et constitue une négligence grave ». Cet épisode a été consigné dans les rapports annuels sur les droits humains d'Amnesty International et du Département d'État américain.⁷⁴

✦ « J'ai l'impression d'être une criminelle. »

C'est Emma, une travailleuse migrante indonésienne, qui prononce ces mots lors d'un entretien accordé à Reporter (報導者) le 22 juin 2021. Elle ajoute : « Nous aussi, on a peur d'être contaminées. »⁷⁵

Les pertes du côté des assurances et de la restauration relèvent d'un tout autre ordre de grandeur. Les deux polices d'assurance anti-épidémie ont versé au total 264,983 milliards de NT$ d'indemnisations entre 2022 et fin mars 2023, effaçant environ vingt ans de bénéfices du secteur de l'assurance dommages.⁷⁶ En mai 2021, le mois où le pays est passé au niveau 3 et où la restauration sur place a été interdite, le chiffre d'affaires du secteur de la restauration est tombé à 50,2 milliards de NT$, en baisse de 23,7 % sur un mois et de 19,1 % sur un an ; les restaurants de repas de groupe habituels ont chuté de 30,8 % sur un an, la plus forte baisse parmi toutes les catégories, tandis que la restauration rapide de style occidental, portée par une clientèle plutôt tournée vers la vente à emporter, a au contraire progressé de 5,4 %.⁷⁷

Il reste encore plusieurs groupes qui n'ont, du début à la fin, jamais fait l'objet d'un décompte séparé. Le nombre de décès cette année-là chez les résidents des établissements de soins de longue durée et les personnes âgées vivant seules n'a été publié séparément par aucune administration. Il n'existe aucune enquête officielle correspondante sur l'évolution des revenus des livreurs et des travailleurs payés à la journée pendant l'alerte de niveau 3. Il n'y a aucun chiffre sur la couverture vaccinale des travailleurs migrants, ni sur une éventuelle compensation salariale après ces trois semaines d'interdiction de sortie. Il n'existe pas non plus de statistique publique sur les voies de recours et de contentieux administratif encore ouvertes après un verdict de « sans lien ». La situation de ces groupes n'a jamais trouvé sa place dans le moindre tableau.

« Aucune illégalité constatée », « pas assez rigoureux », « lien de causalité difficile à établir »

Une fois l'affaire passée, trois institutions ont chacune mené leur propre examen, aboutissant à trois conclusions qui semblent se contredire.

Le parquet du district de Taipei a reçu, entre juin 2021 et février 2023, une soixantaine de plaintes liées aux vaccins, portant notamment sur des achats jugés insuffisants, des refus de dons privés, la politique et le prix d'achat de Medigen, ou encore la procédure d'autorisation spéciale ; en avril 2023, il publie un communiqué indiquant que tous les dossiers ont été classés pour « absence d'illégalité constatée ».⁷⁸

Le 1er mars 2023, le Yuan de contrôle publie son rapport d'enquête sur les achats de vaccins, demandant au Yuan exécutif de charger le ministère de la Santé et du Bien-être de revoir et corriger les aspects « pas assez rigoureux » de ses décisions et procédures de préparation et d'achat vaccinal, l'insuffisance de la réglementation applicable et le manque de transparence de l'information. L'un des points soulevés est la faible reconnaissance internationale du vaccin national : selon les membres du Yuan de contrôle, seuls dix pays reconnaissaient alors le vaccin Medigen, principalement faute de résultats d'un essai clinique de phase 3 classique démontrant son efficacité.⁷⁹

Du côté des tribunaux, un garçon de deux ans meurt après avoir contracté le virus ; son père, mettant en cause un retard dans la prise en charge des secours, réclame au gouvernement de Nouveau Taipei un NT$ symbolique à titre de réparation par l'État. Le tribunal juge « difficile d'établir un lien de causalité adéquat avec les actes des agents publics » ; l'appel est rejeté définitivement en novembre 2023.⁸⁰

Ces trois institutions posent trois questions différentes. Le parquet demande si quelqu'un a commis une infraction pénale ; le Yuan de contrôle demande si la procédure administrative était rigoureuse et l'information suffisamment transparente ; le tribunal demande s'il existe un lien de causalité adéquat entre un décès précis et l'acte d'un agent public précis. « Illégalité », « manque de rigueur » et « absence de lien de causalité adéquat » sont trois critères juridiques distincts ; chacune de ces trois voies répond à sa propre question, et laisse aussi sans réponse ce qui n'entre pas dans son champ. Les lire comme se contredisant mutuellement revient à confondre trois règles différentes en une seule.

Scanner le QR code avant d'entrer, envoyer le SMS au 1922 : un geste que les Taïwanais ont répété des milliards de fois, et dont il ne subsiste aujourd'hui plus une seule donnée. Photo : IiTheCavalryiI / Wikimedia Commons, CC BY-SA 4.0

Ce qu'aucune de ces trois règles ne mesure, c'est pourtant une seule et même chose : qui a fixé les règles de l'état d'urgence, et à quel moment.

La première règle concerne la question de savoir si les décisions doivent laisser une trace. La réunion du 13 avril 2021 n'a laissé aucun procès-verbal ; après son enquête, le Yuan de contrôle a reconnu que la réglementation en vigueur ne l'exigeait pas, d'où sa recommandation de modifier la loi pour préciser si les décisions majeures de lutte contre l'épidémie doivent faire l'objet d'un procès-verbal rendu public.¹⁸ Cette règle n'a été proposée par écrit qu'après coup, une fois les faits déjà survenus.

La deuxième règle concerne la précision de la délégation de pouvoir. L'article 7 de la loi spéciale sur la prévention, le contrôle et l'aide économique face à la pneumonie infectieuse sévère, adoptée en troisième lecture le 25 février 2020, ne comporte qu'une seule phrase dans son intégralité : « Le commandant du Centre de commandement central des épidémies peut, selon les besoins de la prévention et du contrôle de l'épidémie, mettre en œuvre les mesures ou dispositifs de réponse nécessaires. » Cette loi est restée en vigueur jusqu'à son expiration et son abrogation de plein droit le 30 juin 2023.⁸¹

Lin Ming-hsin (林明昕), professeur à la faculté de droit de l'Université nationale de Taïwan, a consacré un article de revue juridique à l'examen de la constitutionnalité de cet article, l'abordant sous trois angles — l'exigence constitutionnelle de précision, la clarté de la délégation de pouvoir, et la séparation des pouvoirs — tout en soulignant que même si cet article n'a pour l'heure fait l'objet d'aucun abus, la question de sa constitutionnalité mérite d'être examinée.⁸² Le Yuan de contrôle emploie un tout autre vocabulaire, relevant que le système juridique actuel « repose fortement sur des clauses générales de la loi » et que cette « urgentisation du droit ordinaire » risque de créer un risque d'extension des pouvoirs administratifs.¹¹ Les mots de l'universitaire diffèrent de ceux du Yuan de contrôle, mais ils pointent vers la même chose.

La troisième règle concerne la manière de collecter et de supprimer les données. La lutte technologique contre l'épidémie ne manquait pas de base légale : la clôture électronique s'appuyait sur l'article 48, alinéa 1, de la loi sur la prévention et le contrôle des maladies transmissibles — « l'autorité compétente peut placer sous observation toute personne ayant été en contact avec un malade contagieux ou suspectée d'être infectée ; si nécessaire, elle peut aussi ordonner son transfert vers un lieu désigné pour examen, vaccination, administration de médicaments, ou désigner une zone spécifique soumise à un contrôle ou un confinement » — ainsi que sur l'article 58, alinéa 1, point 4, et l'article 20 de la loi sur la protection des données personnelles.⁸³ Ces textes ne mentionnent jamais le numéro de téléphone portable ni la localisation par antenne-relais. Le débat porte sur la clarté de la délégation de pouvoir, non sur l'existence d'une base légale.

L'enquête du Yuan de contrôle sur la clôture électronique a conclu à des lacunes sur quatre plans : la procédure, la transparence administrative, la protection des données personnelles et le cadre légal. Le système est entré en service début février 2020, mais la circulaire décrivant la procédure opérationnelle n'a été officiellement publiée que le 8 mars, et le contrat de la plateforme de service du système n'est entré en vigueur que le 26 mars.

Les populations à haut risque du quartier de Wanhua ont été incluses dans le dispositif de signalement par carte d'assurance maladie à partir du 15 mai 2021, mais cette mesure n'a été annoncée en conférence de presse que le 28 mai, alors que le signalement touchait déjà à sa fin. La durée maximale de conservation des données personnelles, fixée à « 28 jours au plus », n'a été inscrite noir sur blanc que quatre mois après la mise en service du système, tandis que les opérateurs télécoms appliquaient de leur côté une règle de conservation d'un an.¹¹

Les règles du traçage par SMS ont elles aussi été fixées au fur et à mesure. Du lancement le 19 mai 2021 à l'arrêt du système le 27 avril 2022, le volume total de messages envoyés, selon la Commission nationale des communications, avoisine 4,8 milliards ; les données ont été entièrement supprimées le 26 mai 2022.⁸⁴

Chang Yuan-sen (張淵森), juge au tribunal de district de Taichung, a relevé pendant le fonctionnement de ce système que le recours par la police aux données du traçage par SMS comme fondement d'une demande de mandat de perquisition soulevait des doutes légitimes : les citoyens n'avaient parfois participé que pour pouvoir acheter des produits de première nécessité, et l'instruction d'affaires pénales ne relevait pas du cadre autorisé « à des fins exclusives d'enquête épidémiologique ». Le Centre de commandement a répondu que les données ne devaient pas être utilisées à des fins d'enquête pénale ; le Bureau des enquêtes criminelles a précisé qu'il n'avait pas consulté directement les données SMS du 1922 du ministère de la Santé et du Bien-être, mais obtenu l'intégralité du contenu des messages selon la procédure de la loi sur la protection et la surveillance des communications ; le Yuan judiciaire a quant à lui indiqué que la décision devait revenir au juge au cas par cas, ou être encadrée par une législation plus précise.⁸⁵

💡 Le saviez-vous
Taïwan a choisi la voie de la localisation par antenne-relais et du renvoi par SMS pour son traçage des contacts, alors que de nombreux pays, à la même époque, optaient pour la notification de contact décentralisée par Bluetooth — deux téléphones qui se croisent échangent des codes aléatoires, lesquels restent sur l'appareil sans jamais transmettre de position. Le coût en matière de vie privée diffère considérablement entre ces deux voies. La raison pour laquelle Taïwan a choisi la première n'a, à l'époque, jamais fait l'objet d'un débat public sur ce choix d'architecture ; ce qui a laissé une abondante documentation, ce sont les controverses juridiques ultérieures, pas le choix de la solution technique.

En 2023, le Centre de commandement se démantèle lui-même, étape par étape. Le 20 février, le masque en intérieur n'est plus obligatoire ; le 20 mars, les cas bénins ne sont plus soumis à déclaration mais à une auto-surveillance sanitaire ; le 1er mai, le COVID-19 passe de maladie transmissible légale de catégorie 5 à catégorie 4, et le Centre de commandement est dissous le jour même.⁸⁶ La conférence de presse du 27 avril est la 960e, et la dernière. En trois ans, il aura tenu 960 conférences de presse, publié 2 199 communiqués, produit près de sept mille panneaux d'affichage, réuni plus de vingt mille participations de journalistes, et compté, à son pic, jusqu'à 220 000 personnes en quarantaine simultanément.⁸⁷

Reportage de PTS News du 27 avril 2023 : la 960e et dernière conférence de presse du Centre de commandement central des épidémies.

En un peu plus de trois ans, Taïwan a enregistré plus de dix millions de cas cumulés d'infection. Le nombre cumulé de décès ne concorde pas selon les sources officielles : à la veille de la dissolution du Centre de commandement, la CNA citait plus de dix-neuf mille morts⁸⁷, tandis qu'un instantané de la plateforme de données ouvertes datant de septembre de la même année indiquait 10 239 510 cas cumulés et 17 668 décès cumulés⁸⁸.

Sur la scène internationale, la situation de Taïwan est tout autre : invitée entre 2009 et 2016 à participer à l'Assemblée mondiale de la santé en tant qu'observateur sous le nom de « Taipei chinois », elle n'a plus reçu d'invitation depuis 2017.

Hsueh Jui-yuan (薛瑞元), alors ministre de la Santé et du Bien-être, déclare à Genève en 2023 : « Without WHO membership, Taiwan is also unable to provide various surveillance data to the global influenza surveillance and the response system, which could alert the world to the next pandemic. Taiwan is willing and it should also be included in the pandemic accord that is under negotiation. » (Sans adhésion à l'OMS, Taïwan ne peut pas non plus fournir diverses données de surveillance au système mondial de surveillance et de réponse à la grippe, un système qui pourrait pourtant alerter le monde de la prochaine pandémie. Taïwan est prête, et devrait elle aussi être intégrée à l'accord sur les pandémies actuellement en cours de négociation.)⁸⁹

Le 27 mai 2025, la 78e Assemblée mondiale de la santé adopte l'Accord sur les pandémies ainsi que le système d'accès aux agents pathogènes et de partage des avantages ; onze pays alliés diplomatiques de Taïwan proposent d'inviter Taïwan à y participer en tant qu'observateur, mais Taïwan n'est toujours pas invitée.⁹⁰

Le monde a consigné la réponse épidémique de Taïwan dans la littérature académique. Cet article de la revue européenne de santé publique relève à la fois que Taïwan a évité un confinement national au profit de restrictions ciblées, et que la vulnérabilité de sa population âgée a entraîné une mortalité et un taux de cas confirmés plus élevés, faute d'un plan de transition clairement défini.⁴ Pendant cette même période, les données de surveillance de Taïwan ne pouvaient pas entrer dans ce système mondial.

Le 4 août 2026, le CDC publie les chiffres épidémiques de la semaine précédente : 18 990 consultations en ambulatoire ou aux urgences pour le COVID-19, en hausse de 74 % par rapport à la semaine précédente, avec 62 nouveaux cas graves locaux et 3 décès locaux supplémentaires. Le directeur général Lo Yi-chun estime que le pic devrait se situer autour du 16 août, avec jusqu'à 51 000 consultations possibles cette semaine-là.⁹¹ La personne qui, sept ans plus tôt, avait repéré au petit matin l'annonce d'une pneumonie non identifiée à Wuhan dans un message en ligne, portait alors le titre de directeur adjoint et porte-parole du CDC ; il en est aujourd'hui le directeur général. Le même virus, la même personne, sept années plus tard.

Ces dix-huit mois, Taïwan a bel et bien acheté du temps. Que ce temps ait finalement servi à ceux qui en avaient le plus besoin est une autre question — la réponse est écrite dans l'âge médian des décès.

Les fils qui restent à démêler sont tout aussi clairs. L'affaire de fraude visant Tzu Chi a été mise en examen le 6 août 2026 et n'a pas encore été jugée. Aucune étude sur les bénéfices en conditions réelles après l'autorisation par immunobridging n'a été trouvée dans la littérature publique. Il n'existe aucune statistique publique sur les voies de recours et de contentieux administratif après un verdict de « sans lien ». Aucune administration n'a laissé de chiffres sur la situation des résidents en soins de longue durée, des personnes âgées vivant seules et des travailleurs migrants durant ces trois années. La vaccination publique de 2026 se poursuit, et le nombre de consultations continue d'augmenter. Ces informations ont été vérifiées jusqu'au 8 août 2026.

Pour aller plus loin

• Le système de santé publique et de riposte épidémique de Taïwan — Comment le traumatisme du SRAS s'est transformé en tout un système, et à quoi ressemblait ce système avant 2020
• Le système de santé et l'assurance maladie universelle de Taïwan — Cette carte d'assurance maladie qui a permis de mettre en place le système nominatif d'achat de masques en deux semaines, et le système qui se cache derrière elle
• Les travailleurs migrants — Le contexte structurel de l'épisode du confinement de Miaoli : les conditions de travail et de logement de sept cent mille personnes à Taïwan
• Audrey Tang — La ministre sans portefeuille au bout de la chaîne de coordination de la carte des masques, et le lien entre la civic tech et l'ouverture des données publiques
• Le système taïwanais de médecine des catastrophes — Le contexte institutionnel derrière les unités COVID dédiées et l'engorgement des urgences
• Academia Sinica — L'institution qui a mis au point en dix-neuf jours un anticorps monoclonal capable de reconnaître le SARS-CoV-2, et le système qui l'a poussée à faire vite

Sources des images

Cet article utilise 7 images (1 sous licence CC0, 6 sous licence Creative Commons), toutes mises en cache dans public/article-images/society/ afin d'éviter le hotlinking vers les serveurs sources ; il intègre également 2 vidéos de la chaîne officielle de PTS News, dont les sous-titres n'ont pas été récupérés — le corps de l'article ne cite donc aucun propos tenu dans ces vidéos.

• Le grand centre de vaccination COVID-19 au dôme de l'Expo de Taipei — Photo : 玄史生, 2021-10-27, CC0 1.0 (image principale)
• Une file d'attente devant une pharmacie de Hsinchu pour acheter des masques sous le système nominatif — Photo : Tbatb, 2020-03-30, CC BY-SA 4.0
• La station de métro Dongmen à Taipei pendant l'alerte de niveau 3 — Photo : 稜光映像_Brian, 2021-05-25, CC BY 3.0
• Un panneau au carrefour devant un centre de dépistage rapide du quartier de Zhonghe, à Nouveau Taipei — Photo : Tsuna Lu (Adsa562), 2021-06-12, CC BY-SA 4.0
• La présidente Tsai Ing-wen se fait vacciner avec le vaccin national Medigen — Photo : Makoto Lin / Bureau de la présidence de la République de Chine, 2021-08-23, CC BY 2.0
• Des autotests antigéniques rapides distribués gratuitement aux personnes de 65 ans et plus par l'assurance maladie nationale — Photo : ThomasYehYeh, 2022-11-07, CC BY-SA 4.0
• Un panneau de traçage par QR code affiché à l'entrée d'un commerce — Photo : IiTheCavalryiI, 2022-05-23, CC BY-SA 4.0
• Vidéos : PTS News, reportage « Rattrapage rétroactif » du 20210522 ; PTS News, reportage « Dernière conférence de presse du Centre de commandement » du 20230427 (chaîne officielle YouTube)

Références