Justice foncière et territoires traditionnels des peuples autochtones de Taïwan

La terre est le fondement de la culture, de l'économie et de l'organisation sociale des peuples autochtones. Pourtant, depuis la colonisation néerlandaise jusqu'à la formation de l'État moderne, leurs droits fonciers ont connu des bouleversements répétés et profonds. Ces dernières années, portée par une prise de conscience croissante autour de la justice transitionnelle, Taïwan a commencé à reconnaître les atteintes historiques portées aux droits fonciers autochtones — et cherche aujourd'hui à rétablir cette justice par le droit et par des politiques publiques adaptées.

Contexte historique : comment les terres ont été perdues

Usages traditionnels de la terre et conception de l'espace

Dans les sociétés traditionnelles, les peuples autochtones de Taïwan ont développé des systèmes d'utilisation des terres complexes et minutieusement élaborés. Chaque groupe, selon son environnement naturel et son mode de vie, a forgé une organisation spatiale qui lui est propre.

Le peuple Bunun pratiquait la culture itinérante sur brûlis dans les pentes douces de la Chaîne centrale, selon un cycle de rotation de trois à cinq ans permettant à la terre de se régénérer. Leur territoire traditionnel comprenait des zones de chasse, des terres cultivées, des espaces habités et des lieux sacrés, chacun régi par des règles d'usage strictes et des interdits.

La conception de l'espace chez le peuple Tao (Yami) est encore plus élaborée. L'île de Lanyu est divisée en domaines maritimes et terrestres bien distincts : chaque famille dispose de droits d'usage sur des zones de pêche et des forêts déterminées. Ils ont développé un système temporel structuré autour de la « saison du poisson volant » pour gérer les ressources marines au fil des saisons.

Chez le peuple Amis, la transmission matrilinéaire se reflète dans l'héritage foncier : terres agricoles et espaces résidentiels passent généralement de mère en fille, tandis que l'homme rejoint le village de sa femme après le mariage. Ce système assure la continuité foncière au sein du groupe.

La politique foncière sous la domination coloniale

L'arrivée de la Compagnie néerlandaise des Indes orientales au XVIIe siècle marque la première atteinte systématique aux droits fonciers autochtones. Le régime colonial néerlandais introduit le système de fermage des villages (贌社), qui cède aux marchands chinois le droit d'exploiter la chasse, la pêche et le commerce des communautés autochtones — amenant ainsi une transformation des usages traditionnels de la terre.

Sous la dynastie Qing, la politique d'« ouverture des montagnes et pacification des peuples sauvages » (開山撫番) encourage les migrants Han à défricher les terres autochtones. Le gouvernement trace une « frontière des barbares » (番界) censée empêcher les Han d'y pénétrer, mais l'application reste inefficace et les empiètements se multiplient. La politique foncière Qing refuse fondamentalement de reconnaître la propriété autochtone, qualifiant ces terres de « sans maître ».

La période japonaise (1895–1945) est celle qui a laissé les traces les plus durables. Dès 1895, le gouvernement japonais lance un cadastre général de l'île et met en place un système moderne d'enregistrement foncier. Dans ce processus, les terres traditionnelles autochtones sont reclassées et réenregistrées — leur grande majorité bascule dans la catégorie « propriété de l'État » ou « domaine public ».

Dans les années 1930, le gouvernement japonais impose la politique dite de « regroupement résidentiel » (集団移住), forçant les peuples autochtones à quitter les hauteurs pour s'installer dans des zones désignées en plaine. Cette mesure démantèle entièrement les organisations spatiales traditionnelles et les modes d'usage des terres. De nombreuses communautés sont contraintes d'abandonner leurs terres ancestrales, perdant ainsi les champs et les terrains de chasse transmis de génération en génération.

La politique foncière du gouvernement nationaliste après-guerre

Après la prise en main de Taïwan par le gouvernement nationaliste en 1945, le régime foncier hérité de la période japonaise est globalement maintenu. La grande majorité des territoires traditionnels autochtones reste classée en propriété nationale ; seules quelques parcelles privées sont reconnues.

La réforme agraire des années 1950 cible principalement l'agriculture de plaine et touche peu les zones montagneuses autochtones. La création du régime des « terres de réserve pour les peuples de montagne » (山地保留地) préserve néanmoins une partie des droits fonciers autochtones. Le règlement de 1960 sur la gestion et le développement de ces terres autorise les autochtones à en demander l'usufruit, mais la propriété demeure à l'État.

Or, la superficie de ces réserves est bien inférieure à l'étendue des territoires traditionnels revendiqués. Les statistiques actuelles font état d'environ 260 000 hectares de réserves de montagne, contre 1,8 million d'hectares revendiqués par les peuples autochtones au titre de leurs territoires traditionnels — soit un écart de presque sept fois. Cet écart est au cœur des enjeux contemporains de justice foncière.

Évolution du cadre juridique

Les amendements constitutionnels et la Loi fondamentale sur les peuples autochtones

La démocratisation des années 1990 s'accompagne d'une attention croissante aux droits des peuples autochtones. Les amendements constitutionnels de 1994 consacrent pour la première fois leur protection explicite et ancrent la valeur du multiculturalisme dans la Constitution.

L'adoption de la Loi fondamentale sur les peuples autochtones en 2005 constitue une avancée décisive. Son article 20 dispose clairement que « le gouvernement reconnaît les droits des peuples autochtones sur leurs terres et ressources naturelles » ; son article 21 impose à l'État de « mettre en place un régime de délimitation, d'enregistrement, de protection, de restitution et de recours concernant les terres et les espaces maritimes autochtones ».

Pour la première fois dans l'histoire juridique taïwanaise, cette loi reconnaît les droits fonciers collectifs des peuples autochtones et établit le principe du consentement libre, préalable et éclairé (CLPE). Tout projet de développement sur les terres autochtones doit obtenir l'accord des peuples concernés.

La codification du processus de délimitation des territoires traditionnels

Après l'adoption de la Loi fondamentale, la question concrète de la délimitation des territoires traditionnels s'avère complexe et disputée.

En 2017, le Conseil des peuples autochtones publie le Règlement de délimitation des terres et des périmètres tribaux autochtones, mais ce texte ne couvre que les « terres publiques » et exclut les terres privées — suscitant une vive protestation des organisations autochtones. Ces dernières font valoir que les territoires traditionnels ne sauraient être arbitrairement segmentés en fonction de la privatisation foncière intervenue ultérieurement.

Après plusieurs années de débat et de révisions, l'amendement de 2019 élargit le champ d'application, tout en maintenant certaines limitations. Le processus de délimitation requiert l'approbation d'une assemblée tribale et doit être initié par des représentants de chaque groupe.

Plusieurs communautés ont d'ores et déjà finalisé la délimitation de leur territoire traditionnel, notamment des villages Truku dans le comté de Hualien et des communautés Paiwan dans le district de Daren, comté de Taitung. Chaque dossier reflète la relation particulière qu'entretient le groupe concerné avec sa terre et ses modes d'usage.

Les travaux de la Commission pour la justice transitionnelle autochtone

Enquête sur la vérité et reconstruction historique

En 2016, la présidente Tsai Ing-wen présente des excuses officielles au nom du gouvernement aux peuples autochtones et crée la Commission pour la justice historique et transitionnelle des peuples autochtones auprès de la présidence (communément appelée la Commission autochtone). C'est le premier mécanisme d'enquête systématique sur les injustices historiques envers les autochtones à Taïwan.

La Commission est organisée en cinq groupes thématiques, dont un groupe spécialisé sur les terres, chargé d'examiner l'évolution historique des droits fonciers autochtones. Par la recherche archivistique, les entretiens avec des anciens et les enquêtes de terrain, ce groupe a reconstitué l'impact des politiques foncières des périodes Qing, japonaise et d'après-guerre sur les peuples autochtones.

Les résultats montrent que, à chaque époque, les droits fonciers autochtones ont fait l'objet d'atteintes systémiques. La politique japonaise de regroupement résidentiel a touché 64 communautés et forcé quelque 30 000 autochtones à se déplacer. La politique de « plainerisation » (平地化) de l'après-guerre a également provoqué de nombreux déplacements et interrompu la transmission de cultures traditionnelles.

Cas d'enquêtes emblématiques

L'enquête sur le bassin versant de la rivière Liwu dans la région Truku est l'un des apports majeurs de la Commission. Elle révèle que la construction de la Route transinsulaire (Zhong횡Gonglu) sous la période japonaise, puis le développement touristique de l'après-guerre, ont gravement perturbé l'espace de vie traditionnel des Truku. Les communautés ont été contraintes de quitter les hauteurs pour s'installer sur les terrasses alluviales, perdant leurs zones de chasse et leurs lieux sacrés.

L'enquête sur la communauté Sediq de Lushan révèle comment le développement thermal a porté atteinte aux droits fonciers autochtones. La zone thermale de Lushan était à l'origine un territoire résidentiel Sediq, mais lors du développement touristique, les droits des habitants ont été ignorés — et ceux-ci ont même été contraints de partir.

L'enquête sur le site de stockage de déchets nucléaires chez le peuple Tao est celle qui a le plus profondément choqué l'opinion. L'enquête établit que lors de l'installation du site en 1982, le gouvernement n'a jamais obtenu le consentement réel des Tao et a même utilisé des procédés trompeurs pour obtenir le droit d'usage de la terre. Ce cas est devenu le symbole le plus saisissant de la violation de la justice foncière autochtone.

Recommandations politiques et réformes institutionnelles

Sur la base de ses travaux, la Commission formule plusieurs recommandations :

Mettre en place un mécanisme de restitution des droits fonciers : pour les terres acquises de façon illégitime dans le passé, créer un dispositif de restitution ou de compensation.

Renforcer le statut juridique des territoires traditionnels : intégrer les résultats de délimitation dans la planification nationale du territoire, afin de garantir que tout projet de développement soit soumis au consentement des peuples autochtones.

Créer des juridictions autochtones : pour traiter les litiges relatifs aux droits fonciers autochtones.

Légiférer sur la propriété foncière collective : amender la législation en vigueur pour reconnaître la propriété collective des terres par les peuples autochtones.

Controverses contemporaines et défis persistants

Les enjeux de la délimitation des territoires traditionnels

La délimitation des territoires traditionnels se heurte à des défis techniques et politiques considérables. La principale controverse porte sur les chevauchements : les territoires de différents groupes peuvent se superposer, et la gestion de ces situations met à l'épreuve la capacité d'arbitrage de l'État.

Le district de Wanrong, dans le comté de Hualien, illustre cette difficulté : les peuples Truku et Sediq revendiquent tous deux la même zone forestière comme territoire ancestral. De multiples réunions de concertation ont été nécessaires pour dégager un premier consensus.

La question des preuves constitue un autre défi. Les limites des territoires traditionnels reposent souvent sur la tradition orale et les savoirs ancestraux, qui manquent de la force probante reconnue par le droit moderne. Comment établir des standards de preuve juridiquement valides tout en respectant les cultures autochtones reste une question ouverte.

Équilibrer développement et droits autochtones

Même une fois les territoires délimités, la tension entre projets de développement et droits autochtones demeure épineuse.

Le litige minier entre Asia Cement et le Parc national de Taroko est emblématique. La société Asia Cement exploite du calcaire dans le territoire traditionnel Truku depuis plus de quarante ans ; lors du renouvellement de son autorisation minière en 2017, de violentes protestations ont éclaté. Les Truku soutiennent que cette montagne est leur lieu sacré et ne doit pas être exploitée ; Asia Cement fait valoir ses droits légalement acquis et leur protection juridique.

Ces litiges révèlent la tension entre le système juridique moderne et les droits traditionnels autochtones. Trouver un équilibre entre le respect des droits acquis et la réalisation de la justice foncière appelle des architectures institutionnelles plus fines.

Changement climatique et savoirs traditionnels

Le changement climatique introduit de nouveaux défis pour les droits fonciers autochtones. La multiplication des événements climatiques extrêmes met à rude épreuve les modes traditionnels d'usage des terres. Mais dans le même temps, les savoirs écologiques traditionnels des peuples autochtones pourraient constituer une ressource précieuse pour l'adaptation climatique.

Après le typhon Morakot, le gouvernement a lancé la politique des « logements permanents » (永久屋) pour aider les sinistrés à se reloger dans des zones sûres. Mais cette politique exige que les résidents abandonnent leurs droits d'usage sur les terres de montagne, ce qui a suscité de vives réactions dans les communautés autochtones. Pour eux, quitter la terre des ancêtres, c'est perdre les racines mêmes de leur culture.

Comment concilier impératifs de sécurité et attachement profond des peuples autochtones à leur territoire est une question que les politiques publiques futures devront pleinement intégrer.

Perspectives d'avenir et tendances internationales

L'évolution internationale des droits autochtones

Le mouvement pour la justice foncière autochtone à Taïwan s'inscrit dans un mouvement international plus large. En 2007, les Nations Unies ont adopté la Déclaration sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA), qui consacre leurs droits sur les terres, les territoires et les ressources. Bien que Taïwan ne soit pas membre de l'ONU, ces normes internationales influencent significativement l'évolution des politiques nationales.

Les expériences de la Nouvelle-Zélande, du Canada et de l'Australie offrent aussi des références utiles. Le processus de règlement des différends fondé sur le Traité de Waitangi en Nouvelle-Zélande et les procédures de revendications territoriales au Canada sont autant d'innovations institutionnelles dont Taïwan peut s'inspirer.

Alliance entre nouvelles technologies et savoirs traditionnels

Les technologies modernes ouvrent de nouveaux outils pour la protection des droits fonciers autochtones. Les systèmes d'information géographique (SIG) permettent de cartographier précisément les limites des territoires traditionnels ; les drones facilitent la surveillance des changements d'usage des terres ; la blockchain pourrait même servir à l'enregistrement et à la transaction des droits fonciers.

Mais l'usage de ces technologies doit aller de pair avec les savoirs traditionnels. Dans le village Tafalong du peuple Amis, dans le comté de Hualien, une collaboration avec l'Academia Sinica a permis d'utiliser le SIG pour inventorier les toponymes traditionnels et les pratiques d'usage du territoire, aboutissant à la création d'une carte culturelle numérique.

Cette approche — articulant savoirs ancestraux et outils contemporains — trace peut-être la voie la plus prometteuse pour la protection des droits fonciers à venir.

Le chemin vers la justice foncière des peuples autochtones de Taïwan est encore long. De la reconstruction de la vérité historique à la consolidation des institutions modernes, de la délimitation des territoires traditionnels à la résolution des conflits de développement, chaque étape requiert un effort conjoint de l'État, des peuples autochtones et de la société dans son ensemble. Mais comme la sagesse millénaire qui unit les peuples autochtones à leur terre, chaque avancée sur ce chemin est une contribution précieuse à Taïwan, nation plurielle et multiculturelle.

Références

• Commission présidentielle pour la justice historique et transitionnelle des peuples autochtones — rapports d'enquête et comptes rendus de réunions
• Conseil des peuples autochtones — lois et politiques relatives à la délimitation des territoires traditionnels
• Service d'information sur les terres et les espaces maritimes autochtones — base de données sur les droits fonciers
• Kuan, Da-wei (2019). Droits fonciers des peuples autochtones et planification nationale du territoire. Taipei : Angle Publishing.
• Icyang Parod (2018). Justice transitionnelle et peuples autochtones. Taipei : Avanguard Publishing.
• Loi fondamentale sur les peuples autochtones — Base nationale des lois de la République de Chine, Ministère de la Justice
• Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA), traduction du Conseil des peuples autochtones
• Tsai, Chih-wei (2020). Territoires traditionnels autochtones et justice transitionnelle. Taipei : Wunan Publishing.

Lectures complémentaires : Histoire des peuples autochtones de Taïwan et mouvement de reconnaissance · Carte culturelle des 16 peuples autochtones de Taïwan · Mouvement de revitalisation des langues autochtones · Culture alimentaire autochtone de Taïwan · Savoirs écologiques et conservation de l'environnement chez les peuples autochtones · Art autochtone contemporain de Taïwan