토지는 원주민족의 문화, 경제, 사회 조직의 근간이다. 그러나 네덜란드·스페인 식민지 시기부터 현대 국가 체제가 수립되기까지, 원주민족의 토지권리는 여러 차례 극적인 변화를 겪었다. 최근 전환적 정의에 대한 인식이 높아지면서, 대만은 역사적으로 원주민족의 토지권리가 침해된 사실을 직시하고, 법률 제도와 정책 조치를 통해 원주민족의 토지 정의를 회복하려 하고 있다.
역사적 맥락: 토지를 잃어간 과정
전통적 토지 이용과 공간 개념
전통 사회에서 대만 원주민족은 복잡하고 정교한 토지 이용 제도를 발전시켰다. 서로 다른 민족이 생태 환경과 생활 방식에 따라 각자의 특색 있는 공간 조직 방식을 형성했다.
부눈(布農)족은 '화전 윤작' 제도를 실시하여 중앙 산맥의 완만한 경사지에 농지를 개간하고, 3~5년 주기의 윤작 방식으로 토지가 자연 회복되도록 했다. 그들의 전통 영역은 수렵 구역, 농경 구역, 거주 구역, 신성한 공간으로 나뉘었고, 각 구역에는 엄격한 이용 규범과 금기가 있었다.
다우(達悟)족의 공간 개념은 더욱 세밀했다. 란위(蘭嶼) 섬은 서로 다른 해역과 육역 공간으로 구분되었으며, 각 가족은 특정 어장과 산림 사용권을 가졌다. 그들은 '날치 시즌' 시간 제도를 발전시켜 계절에 따라 해양 자원을 관리했다.
아메이(阿美)족의 모계 사회 제도는 토지 상속에도 반영되었다. 농지와 거주지는 통상 여성이 상속하고, 남성은 결혼 후 아내의 부락으로 이주했다. 이 제도는 토지가 민족 내에서 지속적으로 이어지도록 보장했다.
식민 통치 하의 토지 정책
17세기 네덜란드 동인도 회사의 도래는 외래 정권이 원주민족의 토지권리에 첫 번째 체계적 침해를 가한 시작점이었다. 네덜란드 식민 정부는 '사회 징세(贌社)' 제도를 시행하여 원주민 마을 공동체의 수렵, 어업, 무역 권리를 한족 상인에게 임대함으로써 전통적 토지 이용 방식을 바꾸기 시작했다.
청나라 통치 시기에는 '개산무번(開山撫番)' 정책으로 한족 이민의 원주민 토지 개간을 장려했다. 정부는 '번계(番界)'를 설정하여 한족의 진입을 금지했지만 실제 집행력은 미약했고, 많은 한족이 경계를 넘어 개간에 나섰다. 청나라 정부의 토지 정책은 기본적으로 원주민의 토지 소유권을 인정하지 않았고, 원주민 토지를 '주인 없는 땅'으로 간주했다.
일제강점기는 원주민족의 토지권리에 가장 깊은 영향을 미쳤다. 1895년 이후 일본 정부는 전 섬 토지 조사를 실시하고 현대적 지적 제도를 구축했다. 이 과정에서 원주민의 전통 토지는 재분류·재등록되어, 대부분이 '국유지' 또는 '공유지'로 편입되었다.
1930년대에 일본 정부는 '이번(理蕃) 정책'을 추진하며 원주민들을 강제로 산에서 내려와 '집단 이주' 구역에 모여 살도록 했다. 이 정책은 원주민의 전통적 공간 조직과 토지 이용 방식을 완전히 파괴했다. 많은 부락이 조상 대대로 살아온 땅을 떠나야 했고, 대를 이어 내려온 농지와 사냥터를 잃었다.
전후 국민 정부의 토지 정책
1945년 국민 정부가 대만을 인수한 후 기본적으로 일제강점기의 토지 제도를 계승했다. 원주민의 전통 영역 대부분은 국유지로 분류되었고, 극히 일부의 사유지만 인정받았다.
1950년대 토지 개혁 정책은 주로 평지 농업을 대상으로 했으며 원주민 지역에 대한 영향은 제한적이었다. 그러나 '산지 보류지(山地保留地)' 제도의 수립은 원주민에게 일부 토지권리를 보장해 주었다. 1960년 「산지 보류지 개발 관리 방법」은 원주민이 보류지의 사용권을 신청할 수 있도록 규정했지만, 소유권은 여전히 국가에 귀속되었다.
그러나 산지 보류지의 면적은 원주민의 전통 영역보다 훨씬 작았다. 통계에 따르면, 현재 산지 보류지는 약 26만 헥타르에 불과하지만, 원주민족이 주장하는 전통 영역은 180만 헥타르에 달해 거의 7배 차이가 난다. 이 격차가 현대 토지 정의 의제의 핵심이 되었다.
법률 프레임워크의 변화
헌법 증수 조문과 원주민족 기본법
1990년대 민주화 이후 원주민족의 권리가 점차 주목받기 시작했다. 1994년 헌법 증수 조문은 처음으로 원주민족 권리를 명문화하고 다원 문화의 헌법적 가치를 확립했다.
2005년 「원주민족 기본법」 제정은 중요한 돌파구였다. 법률 제20조는 "정부는 원주민족의 토지와 자연자원 권리를 인정한다"고 명확히 규정했고, 제21조는 정부가 "원주민족의 토지와 해역의 획정, 등록, 보장, 회복, 구제 제도를 구축"할 것을 요구했다.
이 법률은 대만 법제 역사상 처음으로 원주민족의 집단 토지권을 인정하고, '자유롭고 사전적이며 충분한 정보에 기반한 동의(FPIC)' 원칙을 확립했다. 원주민족의 토지에서 진행되는 모든 개발 행위는 반드시 원주민족의 동의를 거쳐야 한다.
전통 영역 획정의 법제화 과정
「원주민족 기본법」 통과 후 가장 핵심적인 과제는 전통 영역을 구체적으로 획정하는 것이었다. 이 과정은 논란과 도전으로 가득했다.
2017년 원주민족위원회는 「원주민족 토지 또는 부락 범위 토지 획정 방법」을 공고했지만, 이 방법은 '공유지'만 포함하고 사유지를 배제하여 원주민 단체들의 강한 항의를 불러일으켰다. 항의하는 이들은 전통 영역이 이후의 토지 사유화로 인해 임의로 구분되어서는 안 된다고 주장했다.
수년간의 논의와 수정 끝에, 2019년 개정된 획정 방법은 적용 범위를 확대했지만 일부 제한 조항은 여전히 유지되었다. 획정 과정은 반드시 부락 회의의 동의를 거쳐야 하고, 민족 대표가 신청을 제출해야 한다.
현재 여러 부락이 전통 영역 획정을 완료했다. 화롄현(花蓮縣) 타이루거(太魯閣)족의 여러 부락, 타이둥현(台東縣) 다런향(達仁鄉)의 파이완(排灣)족 부락 등이 포함된다. 각 획정 사례는 해당 민족의 토지에 대한 특수한 관계와 이용 방식을 반영하고 있다.
원주민족 전환적 정의 위원회의 활동
진실 조사와 역사 재건
2016년 차이잉원(蔡英文) 총통이 정부를 대표하여 원주민족에게 공식 사과하고, '총통부 원주민족 역사 정의와 전환적 정의 위원회'(약칭 원전회)를 설립했다. 이는 대만 최초로 원주민족의 역사적 불의에 대해 체계적으로 조사하는 기구였다.
원전회는 5개 주제 소조를 구성했으며, 그 중 '토지 소조'는 원주민족 토지권리의 역사적 변천을 전문적으로 조사했다. 소조는 사료 연구, 어르신 구술 인터뷰, 현지 조사를 통해 청나라, 일제강점기, 전후 각 시기의 토지 정책이 원주민족에게 미친 영향을 재건했다.
조사 결과는 원주민족이 다양한 역사적 시기에 토지권리의 체계적 침해를 당했음을 보여준다. 일제강점기 '집단 이주' 정책은 64개 부락, 약 3만 명의 원주민에게 영향을 미쳤다. 전후 '평지화' 정책도 많은 부락의 이주와 전통 문화 단절을 초래했다.
주요 조사 사례
타이루거족 리우시(立霧溪) 유역 조사는 원전회의 중요한 성과 중 하나다. 조사에서 일제강점기에 건설된 중횡(中橫) 도로와 전후 관광 개발이 타이루거족의 전통 생활 공간에 심각한 영향을 미쳤음이 밝혀졌다. 부락민들은 산에서 하천 단구 지대로 강제 이주하여 사냥터와 신성한 공간을 잃었다.
세데크(賽德克)족 루산(廬山) 부락 조사는 온천 개발이 원주민족 토지권리에 미친 침해를 드러냈다. 루산 온천 지구는 원래 세데크족의 전통 거주지였지만, 관광 개발 과정에서 부락민들의 토지권리가 무시되었고 심지어 이주를 강요받았다.
다우족 핵폐기물 저장소 조사는 사회에 더욱 큰 충격을 주었다. 조사에서 1982년 핵폐기물 저장소 설치 과정에서 정부가 다우족의 진정한 동의를 얻지 않았고, 심지어 기만적인 수단으로 토지 사용권을 취득했음이 밝혀졌다. 이 사례는 원주민족 토지 정의의 가장 상징적인 사례가 되었다.
정책 건의와 제도 개혁
조사 성과를 바탕으로 원전회는 여러 정책 건의를 제출했다.
원주민족 토지권리 회복 기제 구축: 역사적으로 부당하게 취득된 토지에 대해 회복 또는 보상 기제를 마련해야 한다.
전통 영역의 법적 지위 강화: 전통 영역 획정 결과를 국토 계획에 반영하여, 개발 행위가 반드시 원주민족의 동의를 거치도록 보장해야 한다.
원주민족 법원 설립: 원주민족 토지권리 분쟁 사건을 처리하는 법원을 설립해야 한다.
집단 토지권 입법 추진: 현행 법률을 개정하여 원주민족의 집단 토지 소유권을 인정해야 한다.
현대의 논쟁과 도전
전통 영역 획정의 논쟁
전통 영역 획정 과정은 복잡한 기술적·정치적 도전에 직면해 있다. 가장 큰 논쟁은 '중복 문제'다. 서로 다른 민족의 전통 영역이 겹칠 수 있는데, 이런 분쟁을 어떻게 처리할지가 정부의 지혜를 시험하고 있다.
화롄현 완롱향(萬榮鄉)은 타이루거족과 세데크족의 전통 영역이 중복되는 문제에 직면해 있다. 두 민족 모두 같은 산림이 자신들의 조상 영역이라고 주장하며, 여러 차례의 조율 회의를 거쳐서야 초보적인 합의에 도달할 수 있었다.
또 다른 도전은 '증거 문제'다. 전통 영역의 경계는 구술 역사와 전통 지식에 의거하는 경우가 많아, 현대 법률이 인정하는 '객관적 증거'가 부족하다. 원주민족의 문화를 존중하면서도 법적으로 인정받을 수 있는 증명 기준을 어떻게 마련할지가 큰 과제다.
개발과 보전의 균형
전통 영역 획정이 완료되더라도, 개발 수요와 원주민족 권리 간의 충돌을 어떻게 처리할지는 여전히 복잡한 문제다.
아시아 시멘트(亞洲水泥)의 타이루거 국립공원 채광 논쟁이 전형적인 사례다. 아시아 시멘트는 타이루거족의 전통 영역 내에서 40년 넘게 석회석을 채굴해 왔는데, 2017년 광업권 연장 시 격렬한 항의가 벌어졌다. 타이루거족은 이 토지가 자신들의 성산(聖山)으로 채굴해서는 안 된다고 주장했지만, 아시아 시멘트는 법에 따라 광업권을 취득했으므로 법률의 보호를 받아야 한다고 주장했다.
이런 분쟁은 현대 법률 제도와 원주민족의 전통적 권리 사이의 충돌을 보여준다. 기득권 보호와 토지 정의 실현 사이에서 균형을 찾으려면 더욱 세밀한 제도 설계가 필요하다.
기후 변화와 전통 지식
기후 변화는 원주민족의 토지권리에 새로운 도전을 안겨준다. 극단적 기상 현상이 빈번해지면서 전통적인 토지 이용 방식이 시험대에 오르고 있다. 그러나 동시에 원주민족의 전통 생태 지식이 기후 변화에 적응하는 중요한 자원이 될 수 있다.
모라크(莫拉克) 태풍 이후, 정부는 '영구 주택' 정책을 추진하여 재해 지역 주민들이 안전한 지역으로 이주할 수 있도록 지원했다. 그러나 이 정책은 주민들이 산 위의 토지 사용권을 포기하도록 요구했고, 원주민족의 강한 반발을 불러일으켰다. 그들은 조상의 땅을 떠나는 것이 문화적 뿌리를 잃는 것과 같다고 주장했다.
안전을 확보하는 전제 하에서 원주민족의 토지에 대한 감정적 유대를 존중하는 것이 앞으로 정책 수립에서 반드시 고려해야 할 핵심 사항이다.
미래 전망과 국제 추세
국제 원주민족 권리의 발전
대만의 원주민족 토지 정의 운동은 국제적 추세와 밀접하게 연관되어 있다. 2007년 유엔은 「원주민족 권리 선언」을 채택하여 원주민족의 토지, 영역, 자원 권리를 확립했다. 대만이 유엔 회원국은 아니지만, 국제 기준은 대만의 정책 발전에 중요한 영향을 미치고 있다.
뉴질랜드, 캐나다, 호주 등의 원주민족 토지권리 경험도 대만에 참고가 되고 있다. 뉴질랜드의 와이탕이(Waitangi) 조약 해결 방식, 캐나다의 토지 청구 절차는 모두 배울 만한 제도적 혁신 사례다.
신기술과 전통 지식의 결합
현대 기술은 원주민족 토지권리 보호에 새로운 도구를 제공하고 있다. GIS 지리 정보 시스템으로 전통 영역 경계를 정밀하게 기록하고, 드론 기술로 토지 이용 변화를 모니터링하며, 블록체인 기술은 토지권리의 등록과 거래에도 활용될 수 있다.
그러나 기술 활용은 전통 지식과 결합되어야 한다. 화롄현 광푸향(光復鄉) 타바랑(太巴塱) 부락은 중앙연구원과 협력하여 GIS 기술로 아메이족의 전통 지명과 토지 이용 방식을 기록하고, 디지털화된 문화 지도를 구축했다.
전통 지식과 현대 기술을 결합한 이런 방식이 앞으로 토지권리 보호의 중요한 방향이 될 것이다.
대만 원주민족의 토지 정의를 향한 길은 여전히 멀다. 역사적 정의의 재건에서 현대 제도의 완성까지, 전통 영역의 획정에서 개발 갈등의 해결까지, 모든 단계에서 정부, 원주민족, 그리고 사회 전체의 공동 노력이 필요하다. 그러나 원주민족이 수천 년 동안 토지와 공생해 온 지혜처럼, 이 길 위의 모든 전진은 다원적 문화 대만에 소중한 기여가 될 것이다.
참고 자료
- 총통부 원주민족 역사 정의와 전환적 정의 위원회 — 조사 보고서 및 회의 기록
- 원주민족위원회 — 전통 영역 획정 관련 법규 및 정책
- 원주민족 토지 및 해역 정보 서비스 네트워크 — 토지권리 데이터베이스
- 관다웨이(官大偉)(2019) 《원주민족 토지권리와 국토 계획》, 위안자오(元照) 출판
- 이장·발루(夷將·拔路兒)(2018) 《전환적 정의와 원주민족》, 첸웨이(前衛) 출판
- 원주민족 기본법 — 중화민국 법무부 전국 법규 데이터베이스
- 유엔 원주민족 권리 선언(UNDRIP) 중문판, 원주민족위원회 번역
- 차이즈웨이(蔡志偉)(2020) 《원주민족 전통 영역과 전환적 정의》, 우난(五南) 출판
연관 읽기: 대만 원주민족 역사와 이름 되찾기 운동 · 대만 원주민족 16족 문화 지도 · 대만 원주민족 언어 부흥 운동 · 대만 원주민 음식 문화 · 대만 원주민 생태 지혜와 환경 보전 · 대만 원주민 현대 예술