30초 개요: 1994년 대만에는 58개의 대학 및 단과대학이 있었다. 교육개혁위원회가 "고등학교와 대학을 널리 설립하자"고 제창한 후, 정부는 사립 대학 설립을 장려하고 대학 설립 승인 제도를 "인가제"에서 "신고제"로 전환했다. 10년 만에 대학 수가 거의 세 배로 증가하여 2017년에는 129개 대학과 15개 단과대학을 합쳐 총 144개에 달했다. 사립 대학 및 단과대학은 26개에서 94개로 늘어나 전체의 67%를 차지했다. 그러나 2022년 대만의 신생아 수가 13만 8천 명으로 감소하고 출산율 1.08로 세계 최저를 기록하면서 대학 "시장"이 급격히 위축되고 있다. 사립 대학들이 퇴장하기 시작한 것이다. 비판 교육학 연구에 따르면, "너무 적음"에서 "너무 많음"으로, 다시 "문을 닫음"으로 이어지는 이 과정의 근원은 교육개혁이 처음부터 신자유주의적 시장 논리에 의해 주도되어 고등교육을 공공재에서 상품으로 전환시켰기 때문이다1.
"대학 대량 설립": 경제학 용어가 이끈 교육 정책
1994년 4월 10일, "4·10 교육개혁연합"이 거리로 나가 시위를 벌였는데, 네 가지 핵심 요구 사항 중 하나가 "고등학교와 대학을 널리 설립하자"는 것이었다. 같은 해 9월, 행정원은 "교육개혁심의위원회"(교육개혁위)를 설립하고 이원총(李遠哲)을 위원장으로 임명했다1.
교육개혁위가 2년간 발표한 자문 보고서에서 고등교육 개혁 방향은 경제학에서 차용한 한 단어로 압축된다: "규제 완화"(de-regulation). 《제1기 자문 보고서》는 이렇게 썼다: "정부의 과도한 교육 규제는 여전히 교육 현대화를 저해하는 가장 크고, 넓고, 깊은 요인이다." 교육개혁위는 정부가 관리자에서 자원 제공자로 물러나 "교육 시장에 충분한 선택의 공간"을 부여해야 한다고 주장했다2.
《제4기 자문 보고서》에서는 더 구체적으로 제안했다: "공립 전문대학 및 대학의 현재 신규 설립을 일시 중단한다……고등교육의 양적 확장은 민간 자원의 활용을 중심으로 이루어져야 한다. 사립 학교의 설립에 대해 '인가제'를 '신고제'로 전환한다."2 이 문장의 의미는 직설적이다: 정부가 대학 설립의 역할에서 물러나고, 민간이 대학을 세우도록 장려한다는 것이다.
"4·10 교육개혁연합"의 주도자 황무웅(黃武雄)은 1996년에 이미 지적했다: "교육개혁 노선의 선택은 그 본질에 있어 의식의 문제이다."3 비판 교육학 연구자들은 더 나아가 분석했다. 교육개혁위의 위원들은 처음부터 신자유주의 사고의 깊은 영향을 받았으며, "규제 완화"를 주축으로 한 교육개혁 정책은 실질적으로 학술 자본주의와 신공공관리를 합법화했다1.
10년 만에 세 배: 숫자 뒤의 구조 변화
교육개혁위의 주장이 정책으로 실현되자, 숫자가 폭발적으로 증가하기 시작했다.
역중화민국 교육 통계 및 교육부 제7차 《중화민국 교육연감》(2012)의 자료에 따르면14, 대만의 연도별 대학 및 단과대학 수 변화는 다음과 같다:
| 학년도 | 공립 대학 | 사립 대학 | 공립 단과대학 | 사립 단과대학 | 합계 |
|---|---|---|---|---|---|
| 1950 | 1 | — | 3 | — | 4 |
| 1993 | 15 | 15 | 28 | 23 | 51 |
| 1994 | 15 | 8 | 17 | 18 | 58 |
| 2004 | 34 | 41 | 17 | 53 | 145 |
| 2011 | 46 | 70 | 5 | 27 | 148 |
| 2017 | 47 | 82 | 1 | 14 | 144 |
| 2020 | 45 | 81 | 1 | 13 | 140 |
1994년부터 2004년까지의 10년간 대학 및 단과대학 수가 58개에서 145개로 급증했다. 이 중 사립 학교의 증가가 가장 두드러졌다. 사립 대학은 8개에서 41개로, 사립 단과대학은 18개에서 53개로 늘었다. 독립 단과대학과 전문대학들이 잇따라 대학으로 승격되면서 이번 확장의 주력이 되었다1.
순취학률의 변화 역시 극적이었다. 1994학년도에 26.26%였던 순취학률은 5년 후인 1999년에 35.43%로 상승했고, 2004년에 53.2%를 돌파했으며, 2020년에는 72.10%에 달하여 1994년의 2.75배가 되었다1. 교육사회학자 Trow(2006)의 분류에 따르면, 대만은 20년도 되지 않아 고등교육을 "엘리트형"에서 "보편적 접근형"으로 전환시켰다.
경쟁형 재정 지원: 대학 간의 군비 경쟁
대학 수가 폭증하는 동안 정부의 교육 예산은 비례하여 증가하지 않았다. 교육부의 해법은 "경쟁"을 통한 자원 배분이었다.
2002년 "연구형 대학 추진 통합 계획", 2005년 "대학 교육 우수 장려 계획", 2006년 "국제 일류 대학 및 첨단 연구센터 발전 계획", 2011년 "최고 대학 도약 계획"에 이르기까지, 대만의 고등교육 재정 배분은 점점 더 시장 경쟁형 모델로 수렴했다1.
교육부는 "국제 일류 대학 및 첨단 연구센터 발전 계획"에서 과거 정부가 획일적인 재정 보조 방식을 채택했기 때문에 대학 간 경쟁과 평가 메커니즘이 부족하여 제한된 자원이 지나치게 분산되었다고 명확히 지적했다. 따라서 5년을 한 단위로 신台币 500억 원을 집중 지원하여 국제 경쟁력을 제고하기로 결정했다1.
2017년, 교육부는 여러 경쟁형 계획을 "고등교육 심화 계획"으로 통합하여 5년을 한 단위로 고등교육과 직업교육 체계를 모두 포괄했다. 이 계획이 "대학의 사회적 책임"을 목표 중 하나로 내세웠지만, 비평가들은 성과 지표의 틀 안에서 공공성과 지역 연대가 시장 경쟁 논의에 의해 희석될 수 있다고 의문을 제기했다5.
Jessop(2017)은 학술 자본주의를 비판하며 "대학의 행위가 무사애공(無私愛公)적이고 공공 정신을 가진 기관이 아니라 명성과 수입을 극대화하려는 경쟁 기업과 유사해졌다"고 지적했다1. 대만에서 이러한 경쟁형 재정 지원이 대학에 미친 충격은 상당히 커서 대학의 계층화를 초래했다: 보조금을 받은 대학은 "국제 일류", "최고 대학"이라 불렸고, 나머지는 자원 부족 속에서 생존을 위해 발버둥 쳤다.
대학 법인화: 끝나지 않은 실험
경쟁형 재정 지원 외에, 또 다른 시장화 시도는 대학 법인화였다.
교육개혁위의 《교육개혁 총자문 보고서》는 "공립 대학은 향후 법인화 방향으로 계획할 수 있으며", 《대학법》을 개정하여 법적 절차를 통해 명확히 해야 한다고 권고했다2. 교육부는 2000년에 "행정법인 국립대학" 프로젝트를 구성하여 공립 대학 이사회 설치 등을 통해 대학 운영 자율성, 인사, 재정 등의 자율권을 부여하고자 했다1.
그러나 2005년 《대학법》 개정안을 심의할 때 법인화 전용 장이 심의 대상에 포함되지 않았다. 반대 이유는 크게 두 가지였다. 첫째, 대학의 "독립화"가 재정 조달 압력을 수반하여 "경영 비용이나 경제적 효율성을 고려하여 인기가 없는 학과나 기초 연구를 무시하거나 폐쇄할 수 있다"는 점이었고, 둘째, 법인화의 행정 조직과 관리 구조가 대학의 학문적 자율과 자유를 근본적으로 해칠 수 있다는 점이었다1.
일본의 사례가 교훈을 제공한다. 일본은 2004년부터 국립대학 법인화를 시행했는데, 이는 1990년대 재정 어려움 속에서 국가 예산을 삭감하는 정책 방향에서 비롯된 것이었다. 개혁은 국립대학 교직원의 "비공무원화"를 최우선 목표로 삼았으며, 이후 대학의 자율적 재정 확보 압력과 경영 조정에 대한 광범위한 논의를 촉발했다6.
저출산: 최후의 정산
모든 확장에는 끝이 있다. 대만의 끝은 예상보다 빨리 찾아왔다.
2022년 대만의 신생아 수는 13만 8,986명에 그쳐, 통계가 작성된 47년 이래 역대 최저를 기록했다. 2021년의 데이터는 더 충격적이었다. 신생아가 15만 3,820명에 불과해 처음으로 16만 명 아래로 떨어졌고, 출산율 1.08은 세계에서 가장 낮은 수준이었다1.
대학 "시장"의 입학 인구가 감소하고 있다. 사립 대학이 가장 먼타격을 받아 학생 부족에 직면했으며, 정원을 감축하고, 일부 학과를 조정하거나 폐지하고, 전환 및 통합을 하거나, 심지어 모집을 중단하고 폐교·퇴장해야 하는 상황에 놓였다7. 교육부는 이에 따라 2022년에 《사립 고등 이상 학교 퇴장 조례》를 공포하여 관할 기관이 자발적으로 퇴장 메커니즘을 집행할 수 있는 법적 근거를 마련했다.
그러나 퇴장은 문제의 절반에 불과하다. 나머지 절반은 대량으로 발생한 잉여 교수진이다. 박사 졸업자가 고등교육 기관에 취직할 기회가 줄어들고, 석사 이상 고급 인력의 수는 증가하는 동시에 실업률 상승의 위험도 존재한다1. 대학 교수가 종신 임용제에서 점차 비정규직 교수와 시간 강사로 전환되면서 "유랑 교수"라 불리게 되었다. Lorenz(2012)는 미국에서 현재 거의 3분의 2에 달하는 교육이 종신 교수직이 없는 교수들에 의해 점점 악화되는 조건 속에서 수행되고 있다고 지적했다1.
대학은 공공재인가, 시장 상품인가?
가장 근본적인 질문으로 돌아가자.
교육개혁위의 보고서에는 때때로 시장화의 잠재적 폐해에 대한 경고가 등장한다. 예를 들어 《제1기 자문 보고서》에는 이렇게 적혀 있다: "자유 경쟁 속의 '교육 시장'은 품질이 낮은 교육 상품을 도태시키겠지만, 약계층 교육 수요자가 입는 손해는 사회 정의가 용납할 수 없는 것이다."2 그러나 이러한 경고는 방대한 시장화 논의 속에 묻혀, 구체적인 보호 조치로 전환된 적이 없다.
비판 교육학자 Giroux(2002)는 이렇게 지적했다: "신자유주의의 위협에 직면하여, '고등교육의 위치는 그것이 제공하는 서비스가 아니라 그것이 대표하는 가치에 있다'는 점을 성찰할 필요가 있다. 이것은 정의, 자유, 평등의 추구이다."8
그리고 1945년 하버드 대학교의 20년간 총장을 역임한 Conant이 발표한 보고서 《자유 사회에서의 교양교육》은 80년이 지난 지금도 여전히 귀를 울리는 주장을 담고 있다: "대학은 지식 탐구의 원야(原野)이지, 직업 훈련소가 아니다."1
대만의 고등교육은 30년 만에 "대학에 갈 수 있는 사람이 너무 적다"에서 "거의 모든 사람이 대학에 갈 수 있다"로, 다시 "대학이 문을 닫기 시작한다"로 이어지는 완전한 순환을 겪었다. 이 순환이 남긴 가장 큰 유산은 아직 사회가 진지하게 답변하지 못한 질문일지도 모른다: 교육은 모든 사람이 누려야 할 공공적 권리인가, 아니면 시장 메커니즘으로 수요와 공급을 조절해야 할 상품인가?
답변의 차이가 향후 30년간 대만의 대학이 어떤 모습으로 성장할지를 결정할 것이다.
참고 문헌
- 이봉유(李奉儒, 2023). 대만 고등교육 개혁 30년의 회고: 신자유주의의 충격과 비판적 성찰. 교육연구집보, 69(4), 1-39 — TSSCI 학술지. 대학 수 표, 순취학률, 경쟁형 재정 지원, 법인화, 교수 고용 불안정성 분석↩
- 행정원 교육개혁심의위원회(1995a-1996c). 제1~4기 자문 보고서 및 교육개혁 총자문 보고서 — "교육 규제 완화", "대학 대량 설립", "신고제" 등 정책 텍스트 원본↩
- 황무웅(黃武雄, 1996). 대만 교육 재건: 현재 교육의 구조적 문제에 직면하여. 원류(遠流) — 교육개혁 노선의 의식 분석↩
- 교육부(2012). 제7차 중화민국 교육연감. 교육부 — 공식 1차 통계 자료, 대학 교육, 교원 양성, 학생 사무 및 상담 등 21개 장 수록↩
- 진홍장(陳宏彰, 2021). "고등교육 심화 계획"의 문제 제기: 정책 문제화의 관점 — 양주송(楊洲松), 왕준빈(王俊斌) 편, 《대만 주요 교육 정책과 개혁의 약속과 상실》, 35-71쪽. 학부(學富)↩
- 양무훈(楊武勳, 2015). 일본 국립대학 법인화 정책 형성 분석. 교육연구집보, 61(1), 35-67 — 일본 법인화의 교훈↩
- 사립 고등 이상 학교 퇴장 조례 — 전국 법규 데이터베이스. 2022년 공포↩
- Giroux, H. A. (2002). Neoliberalism, corporate culture, and the promise of higher education — Harvard Educational Review, 72(4), 425-463↩