30 秒概覽： 1994 年台灣有 58 所大學校院。教改會喊出「廣設高中大學」後，政府鼓勵私人興學、將設校從「核定制」改為「報備制」，十年內大學數量翻了將近三倍，2017 年達到最高峰 129 所大學加上學院共 144 所。私立大學校院從 26 所膨脹到 94 所，佔比 67%。但 2022 年台灣新生兒人數降到 13 萬 8 千人，出生率 1.08 全球最低。大學「市場」正在急劇萎縮，私立大學開始退場。批判教學論的研究指出：這場從「太少」到「太多」再到「關門」的過程，根源在於教改從一開始就以新自由主義的市場邏輯主導，把高等教育從公共財推向了商品1。
「廣設大學」：一個經濟學詞彙驅動的教育政策
1994 年 4 月 10 日，「四一〇教育改造聯盟」上街遊行，四大訴求之一是「廣設高中大學」。同年 9 月，行政院成立「教育改革審議委員會」（教改會），由李遠哲擔任主委1。
教改會在兩年內發布的諮議報告書中，高等教育的改革方向可以濃縮成一個從經濟學借來的詞：「鬆綁」（de-regulation）。《第一期諮議報告書》寫道：「政府對教育管制過多仍是有礙教育現代化最大、最廣、最深的因素。」教改會主張政府應從管理者退位為資源提供者，讓「教育市場具有充分選擇空間」2。
《第四期諮議報告書》更具體地提出：「公立大專校院目前暫停增設……高等教育量的擴充，應以運用民間資源為主。對私立學校的設立，『核定制』改為『報備制』。」2 這段話的意思很直白：政府退出蓋大學的角色，改由鼓勵私人來蓋。
「四一〇教育改造聯盟」領頭人黃武雄在 1996 年就指出：「教育改革路線的選擇，究其本質，其實是意識型態的問題。」3 批判教學論學者進一步分析，教改會的委員從一開始就受到新自由主義思維的深刻影響，以「鬆綁」為主軸的教育改革政策，實質上合法化了學術資本主義與新公共管理主義1。
十年翻三倍：數字背後的結構變化
教改會的主張化為政策之後，數字開始爆炸性成長。
根據歷年《中華民國教育統計》以及教育部第七次《中華民國教育年鑑》（2012）的資料14，台灣歷年大學校院數量變化如下：
| 學年度 | 公立大學 | 私立大學 | 公立學院 | 私立學院 | 合計 |
|---|---|---|---|---|---|
| 1950 | 1 | — | 3 | — | 4 |
| 1993 | 15 | 15 | 28 | 23 | 51 |
| 1994 | 15 | 8 | 17 | 18 | 58 |
| 2004 | 34 | 41 | 17 | 53 | 145 |
| 2011 | 46 | 70 | 5 | 27 | 148 |
| 2017 | 47 | 82 | 1 | 14 | 144 |
| 2020 | 45 | 81 | 1 | 13 | 140 |
1994 年到 2004 年的十年間，大學校院從 58 所暴增到 145 所。其中私立學校的增長最為驚人：私立大學從 8 所增加到 41 所，私立學院從 18 所增加到 53 所。獨立學院和專科學校紛紛升格，成為這波擴張的主力1。
淨在學率的變化同樣劇烈。1994 學年度為 26.26%，五年後的 1999 年升到 35.43%，2004 年突破 53.2%，2020 年達到 72.10%，是 1994 年的 2.75 倍1。用教育社會學家 Trow（2006）的分類，台灣在不到二十年內完成了高等教育從「菁英型」到「普及型」的轉變。
競爭型經費：大學之間的軍備競賽
大學數量暴增的同時，政府的教育經費並沒有等比例增長。教育部的解法是：用「競爭」來分配資源。
從 2002 年的「推動研究型大學整合計畫」，到 2005 年的「獎勵大學教學卓越計畫」，到 2006 年的「發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫」，再到 2011 年的「邁向頂尖大學計畫」，台灣的高等教育經費分配越來越走向市場競爭型的模式1。
教育部在「發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫」中明確指出，過去政府採取齊頭式的經費補助方式，大學之間缺乏競爭與評鑑機制，導致有限資源過於分散。因此決定撥款新台幣 500 億元，以五年為一期，用補助重點大學的方式推動國際競爭力1。
2017 年，教育部將多項競爭型計畫整合為「高等教育深耕計畫」，以五年為一期並涵蓋高等教育和技職體系。雖然該計畫以「大學社會責任」為宗旨之一，但批評者質疑其在績效指標的框架下，公共性與在地連結可能被市場競爭論述所稀釋5。
Jessop（2017）批判學術資本主義導致「大學的作為更像是在尋求聲譽和收入最大化的競爭對手企業，而非是無私的、公共精神的機構」1。台灣這類競爭性經費對大學的衝擊相當巨大，直接造成大學的階層化：獲得補助的被稱為「國際一流」「頂尖大學」，其餘的則在資源匱乏中掙扎求存。
大學法人化：一場沒有走完的實驗
競爭型經費之外，另一個市場化的嘗試是大學法人化。
教改會的《教育改革總諮議報告書》建議，「公立大學未來可朝法人化方向規劃」，應修訂《大學法》，循法制化之程序予以釐清2。教育部在 2000 年籌組「行政法人國立大學」專案，期望透過設置公立大學董事會等方式，賦予大學經營自主、人事、財務等自主性1。
但 2005 年審議《大學法》修正草案時，法人化專章未被列入審議。反對的理由主要有二：一是大學「獨立化」意味著要承受經費籌措壓力，可能因「考慮經營成本或經濟效益而忽視甚至關閉冷門科系或基礎研究」；二是法人化的行政組織與管理結構可能徹底傷害大學的學術自主與自由1。
日本的經驗提供了殷鑑。日本在 2004 年開始實施國立大學法人化，源於 1990 年代財政困難下削減國家預算的政策方向。改革將國立大學教職員「非公務員化」列為首要目標，後續引發大學自主財源壓力與經營調整的廣泛討論6。
少子化：最終的清算
所有擴張都有盡頭。台灣的盡頭來得比預期更快。
2022 年台灣新生兒人數僅 13 萬 8,986 人，是有統計 47 年以來的史上新低。2021 年的數據更驚人：新生兒僅 15 萬 3,820 人，首次低於 16 萬，且出生率 1.08，是全世界生育率最低的國家1。
大學「市場」的入學人口量正在下滑。私立大學首當其衝，面臨招生不足的困境，必須減招學生、調整或關閉部分系所、轉型整併，甚至是停止招生和停辦退場7。教育部為此在 2022 年公布《私立高級中等以上學校退場條例》，賦予主管機關主動執行退場機制的法源。
但退場只是問題的一半。另一半是大量出現的多餘師資：博士畢業生進入高等教育機構的工作機會減少，碩士級以上高級人力數量擴增，但同時也有失業率升高之風險1。大學教師從終身聘用制逐漸轉為專案教師和兼任教師，被稱為「流浪教授」。Lorenz（2012）指出，在美國，現在幾乎三分之二的教學工作，是由無終身教職的教師在日益惡化的條件下完成的1。
大學是公共財，還是市場商品？
回到最根本的問題。
教改會的報告書裡，偶爾會出現對市場化可能弊端的警示。例如《第一期諮議報告書》提到：「自由競爭中的『教育市場』，雖然會淘汰品質低劣的教育產品，然而弱勢受教者受到的損害，卻是社會公義無法接受的。」2 但這些警語被淹沒在大量的市場化論述中，從未轉化為具體的保護措施。
批判教學論學者 Giroux（2002）指出：「面對新自由主義的威脅，我們有必要反思『高等教育之定位不在其所提供的服務，而是其所代表的價值』，這是一種正義、自由和平等的追求。」8
而 1945 年哈佛大學校長任期長達 20 年的 Conant 發布的報告書《自由社會中的通識教育》，時隔 80 年，其主張仍然振聾發聵：「大學是知識探索的園地，不是職業訓練所。」1
台灣的高等教育在三十年內完成了一場從「太少人能上大學」到「幾乎人人都能上大學」再到「大學開始關門」的完整循環。這場循環留下的最大遺產，可能是一個至今仍未被社會認真回答的問題：教育，到底是每一個人都應該享有的公共權利，還是一個需要靠市場機制來調節供需的商品？
答案的不同，決定了下一個三十年台灣的大學會長成什麼樣子。
參考資料
- 李奉儒（2023）。臺灣高等教育改革30年的回顧：新自由主義的衝擊與批判省思。教育研究集刊，69(4)，1-39 — TSSCI 期刊。大學數量表、淨在學率、競爭型經費、法人化、教師可拋棄性分析↩
- 行政院教育改革審議委員會（1995a-1996c）。第一至四期諮議報告書及教育改革總諮議報告書 — 「教育鬆綁」「廣設大學」「報備制」等政策文本原始來源↩
- 黃武雄（1996）。臺灣教育重建：面對當前教育的結構性問題。遠流 — 教改路線意識型態分析↩
- 教育部（2012）。第七次中華民國教育年鑑。教育部 — 官方一手統計資料，涵蓋大學教育、師資培育、學生事務及輔導等 21 篇↩
- 陳宏彰（2021）。「高等教育深耕計畫」的問題陳顯：政策問題化的觀點 — 載於楊洲松、王俊斌主編，《臺灣重大教育政策與改革的許諾及失落》，頁35-71。學富↩
- 楊武勳（2015）。日本國立大學法人化政策形成分析。教育研究集刊，61(1)，35-67 — 日本法人化的殷鑑↩
- 私立高級中等以上學校退場條例 — 全國法規資料庫。2022 年公布↩
- Giroux, H. A. (2002). Neoliberalism, corporate culture, and the promise of higher education — Harvard Educational Review, 72(4), 425-463↩