En 30 secondes : En 1994, Taïwan comptait 58 établissements universitaires. Après que la commission de réforme de l'éducation a lancé le slogan « multiplier les lycées et les universités », le gouvernement a encouragé la création d'écoles privées et transformé le régime d'autorisation des établissements d'un système d'« agrément » à un système de « déclaration ». En dix ans, le nombre d'universités a presque triplé, atteignant un pic en 2017 avec 129 universités et 15 collèges, soit 144 établissements au total. Les établissements privés sont passés de 26 à 94, représentant 67 % du total. Mais en 2022, le nombre de naissances à Taïwan est tombé à 138 000, avec un taux de fécondité de 1,08, le plus bas au monde. Le « marché » universitaire se contracte brutalement, et les universités privées commencent à fermer. Des travaux en pédagogie critique montrent que ce processus, allant de « trop peu » à « trop » puis à « fermeture », trouve sa racine dans la logique néolibérale et marchande qui a dominé la réforme dès le départ, transformant l'enseignement supérieur d'un bien public en marchandise1.
« Multiplier les universités » : une politique éducative portée par un vocabulaire économique
Le 10 avril 1994, la « Coalition du 10 avril pour la réforme de l'éducation » descend dans la rue pour une manifestation dont l'une des quatre revendications principales est de « multiplier les lycées et les universités ». En septembre de la même année, le Yuan exécutif crée la « Commission de délibération sur la réforme de l'éducation » (教改會), présidée par Lee Yuan-tseh1.
Dans les rapports publiés par la commission en deux ans, l'orientation de la réforme de l'enseignement supérieur se résume à un terme emprunté à l'économie : le « dérèglementement » (de-regulation). Le Premier rapport de délibération affirme : « Le contrôle excessif de l'exécutif sur l'éducation demeure le facteur le plus large, le plus profond et le plus néfaste entravant la modernisation de l'éducation. » La commission soutient que l'État doit passer du rôle de gestionnaire à celui de fournisseur de ressources, afin de donner au « marché éducatif un espace de choix suffisant »2.
Le Quatrième rapport de délibération va plus loin : « Les établissements publics d'enseignement supérieur cesseront temporairement d'être créés… L'expansion quantitative de l'enseignement supérieur doit principalement reposer sur les ressources privées. Pour les écoles privées, le régime d'« agrément » sera remplacé par un régime de « déclaration ». »2 Le message est clair : l'État se retire du rôle de bâtisseur d'universités pour encourager le secteur privé à prendre le relais.
Wu Shiung-hsiung, figure de proue de la « Coalition du 10 avril pour la réforme de l'éducation », souligne dès 1996 : « Le choix de l'orientation de la réforme de l'éducation est, en substance, une question d'idéologie. »3 Des chercheurs en pédagogie critique analysent plus avant que les membres de la commission étaient dès le départ profondément imprégnés de pensée néolibérale, et que la politique de réforme centrée sur le « dérèglementement » a en réalité légitimé le capitalisme académique et le nouveau management public1.
Dix ans, un triplement : les mutations structurelles derrière les chiffres
Les propositions de la commission se traduisent en politiques, et les chiffres explosent.
Selon les annuaires statistiques de l'éducation de la République de Chine et les données du septième Annuaire de l'éducation de la République de Chine (2012) du ministère de l'Éducation14, l'évolution du nombre d'établissements universitaires taïwanais est la suivante :
| Année scolaire | Universités publiques | Universités privées | Collèges publics | Collèges privés | Total |
|---|---|---|---|---|---|
| 1950 | 1 | — | 3 | — | 4 |
| 1993 | 15 | 15 | 28 | 23 | 51 |
| 1994 | 15 | 8 | 17 | 18 | 58 |
| 2004 | 34 | 41 | 17 | 53 | 145 |
| 2011 | 46 | 70 | 5 | 27 | 148 |
| 2017 | 47 | 82 | 1 | 14 | 144 |
| 2020 | 45 | 81 | 1 | 13 | 140 |
Entre 1994 et 2004, en dix ans, le nombre d'établissements universitaires passe de 58 à 145. La croissance du secteur privé est la plus spectaculaire : les universités privées passent de 8 à 41, les collèges privés de 18 à 53. Les collèges indépendants et les écoles professionnelles supérieures se hissent au rang d'université, constituant le moteur principal de cette expansion1.
L'évolution du taux net de scolarisation est tout aussi frappante. Il est de 26,26 % en 1994, monte à 35,43 % en 1999, dépasse 53,2 % en 2004 et atteint 72,10 % en 2020, soit 2,75 fois le niveau de 19941. Selon la classification du sociologue de l'éducation Trow (2006), Taïwan accomplit en moins de vingt ans la transition d'un enseignement supérieur « élitiste » à un enseignement supérieur « de masse ».
Financements compétitifs : une course aux armements entre universités
Tandis que le nombre d'universités explose, le budget public de l'éducation ne croît pas proportionnellement. La solution du ministère de l'Éducation : répartir les ressources par la « concurrence ».
Du « Plan de promotion de l'intégration des universités de recherche » en 2002 au « Plan d'excellence pédagogique universitaire » en 2005, puis au « Plan de développement d'universités de classe mondiale et de centres de recherche d'excellence » en 2006, et enfin au « Plan vers les universités d'excellence » en 2011, l'allocation des fonds à l'enseignement supérieur à Taïwan s'oriente de plus en plus vers un modèle de concurrence marchande1.
Dans le cadre du « Plan de développement d'universités de classe mondiale et de centres de recherche d'excellence », le ministère de l'Éducation indique clairement que l'approche antérieure de subventions uniformes entre les universités manquait de mécanismes de concurrence et d'évaluation, dispersant des ressources limitées. Il décide donc d'allouer 50 milliards de dollars taïwanais, sur une période de cinq ans, pour soutenir des universités ciblées afin de renforcer la compétitivité internationale1.
En 2017, le ministère regroupe plusieurs programmes compétitifs dans le « Plan d'approfondissement de l'enseignement supérieur », d'une durée de cinq ans, couvrant à l'enseignement supérieur et le système d'enseignement professionnel et technologique. Bien que ce plan ait pour l'un de ses objectifs la « responsabilité sociale des universités », des critiques s'interrogent sur le risque que, dans un cadre d'indicateurs de performance, la dimension publique et l'ancrage local soient dilués par la logique de concurrence marchande5.
Jessop (2017) critique le capitalisme académique qui conduit à ce que « les universités agissent davantage comme des entreprises rivales cherchant à maximiser leur réputation et leurs revenus, plutôt que comme des institutions désintéressées animées par l'esprit public »1. L'impact de ces financements compétitifs sur les universités taïwanaises est considérable et produit directement une hiérarchisation : celles qui obtiennent des subventions sont qualifiées d'« universités de classe mondiale » ou d'« universités d'excellence », tandis que les autres luttent pour survivre dans la pénurie de ressources.
La personnalisation juridique des universités : une expérience inachevée
Outre les financements compétitifs, une autre tentative de marchandisation est la personnalisation juridique des universités.
Le Rapport général de délibération sur la réforme de l'éducation de la commission suggère que « les universités publiques pourraient à l'avenir s'orienter vers une personnalisation juridique » et que la Loi sur les universités devrait être révisée pour clarifier les procédures par voie législative2. En 2000, le ministère de l'Éducation constitue un projet sur la « personnalisation administrative des universités nationales », visant à conférer aux universités publiques une autonomie de gestion, de personnel et de finances, notamment par la création de conseils d'administration1.
Mais lors de l'examen du projet de révision de la Loi sur les universités en 2005, le chapitre consacré à la personnalisation juridique n'est pas inscrit à l'ordre du jour. Deux arguments principaux s'y opposent : premièrement, l'« autonomisation » des universités impliquerait une pression pour la collecte de fonds, risquant d'« ignorer voire de fermer des filières peu populaires ou des domaines de recherche fondamentale pour des raisons de rentabilité économique » ; deuxièmement, la structure administrative et de gestion propre à la personnalisation juridique pourrait porter gravement atteinte à l'autonomie académique et à la liberté universitaire1.
L'expérience japonaise offre un avertissement. Le Japon a mis en œuvre la personnalisation juridique des universités nationales à partir de 2004, dans un contexte de restrictions budgétaires liées aux difficultés financières des années 1990. La réforme fait de la « dé-fonctionnarisation » des enseignants et chercheurs des universités nationales son objectif principal, suscitant par la suite un large débat sur la pression pour l'autonomie financière des universités et les ajustements de gestion6.
La dénatalité : l'ultime règlement de comptes
Toute expansion a une limite. Celle de Taïwan est arrivée plus vite que prévu.
En 2022, le nombre de naissances à Taïwan n'est que de 138 986, le plus bas depuis 47 ans de statistiques. Les données de 2021 sont encore plus frappantes : seulement 153 820 nouveau-nés, un chiffre pour la première fois inférieur à 160 000, avec un taux de fécondité de 1,08, le plus bas au monde1.
La population du « marché » universitaire est en déclin. Les universités privées sont les premières touchées, confrontées à des difficultés d'admission, contraintes de réduire leurs effectifs, d'ajuster ou de fermer certains départements, de se restructurer, de fusionner, voire de cesser leurs inscriptions et de fermer définitivement7. Le ministère de l'Éducation publie en 2022 le Règlement sur la fermeture des écoles privées d'enseignement secondaire supérieur et au-delà, fournissant la base juridique permettant aux autorités compétentes de déclencher activement les mécanismes de fermeture.
Mais la fermeture n'est qu'une face du problème. L'autre est la surabondance de personnel enseignant : les titulaires de doctorats voient se réduire les postes dans l'enseignement supérieur, les effectifs de personnel hautement qualifié de niveau master et supérieur augmentent, tandis que le risque de chômage s'accroît1. Les enseignants-chercheurs passent progressivement d'un système d'emploi à vie à des contrats de projet et à des vacataires, devenant des « professeurs itinérants ». Lorenz (2012) souligne qu'aux États-Unis, près des deux tiers de l'enseignement sont désormais assurés par des enseignants non titulaires de chaire permanente, dans des conditions de plus en plus précaires1.
L'université est-elle un bien public ou une marchandise ?
Revenons à la question fondamentale.
Dans les rapports de la commission de réforme, on trouve parfois des mises en garde contre les dérives possibles de la marchandisation. Le Premier rapport de délibération mentionne par exemple : « Dans la « concurrence libre » du « marché éducatif », si les produits éducatifs de mauvaise qualité sont éliminés, le préjudice subi par les apprenants défavorisés est inacceptable au regard de la justice sociale. »2 Mais ces avertissements sont noyés dans un flot de discours marchands et ne se sont jamais traduits par des mesures de protection concrètes.
Le théoricien de la pédagogie critique Giroux (2002) souligne : « Face à la menace néolibérale, il est nécessaire de réfléchir au fait que « la vocation de l'enseignement supérieur ne réside pas dans les services qu'il fournit, mais dans les valeurs qu'il incarne » — une quête de justice, de liberté et d'égalité. »8
Et le rapport General Education in a Free Society, publié en 1945 par Conant, président de l'université Harvard pendant vingt ans, reste, quatre-vingts ans plus tard, d'une actualité saisissante : « L'université est un lieu d'exploration du savoir, pas un centre de formation professionnelle. »1
L'enseignement supérieur taïwanais a accompli en trente ans un cycle complet, passant de « trop peu de gens accèdent à l'université » à « presque tout le monde peut y accéder » puis à « les universités commencent à fermer ». L'héritage le plus durable de ce cycle est peut-être une question à laquelle la société n'a toujours pas répondu sérieusement : l'éducation est-elle un droit public auquel chacun devrait avoir accès, ou une marchandise dont l'offre et la demande doivent être régulées par le marché ?
La réponse à cette question déterminera ce que deviendront les universités taïwanaises au cours des trente prochaines années.
Références
- Li Feng-ru (2023). Trente ans de réforme de l'enseignement supérieur à Taïwan : l'impact du néolibéralisme et une réflexion critique. Bulletin de recherche en éducation, 69(4), 1-39 — Revue TSSCI. Tableau du nombre d'universités, taux net de scolarisation, financements compétitifs, personnalisation juridique, analyse de la précarité enseignante↩
- Commission de délibération sur la réforme de l'éducation du Yuan exécutif (1995a-1996c). Rapports de délibération des première à quatrième périodes et Rapport général de délibération sur la réforme de l'éducation — Sources originales des textes de politique : « dérèglementement éducatif », « multiplication des universités », « régime de déclaration »↩
- Huang Wu Shiung (1996). La reconstruction de l'éducation à Taïwan : face aux problèmes structurels de l'éducation actuelle. Yuan-liou — Analyse idéologique des orientations de la réforme de l'éducation↩
- Ministère de l'Éducation (2012). Septième annuaire de l'éducation de la République de Chine. Ministère de l'Éducation — Données statistiques officielles de première main, couvrant 21 chapitres sur l'enseignement supérieur, la formation des enseignants, les affaires étudiantes et le conseil↩
- Chen Hung-chang (2021). Les problèmes du « Plan d'approfondissement de l'enseignement supérieur » : une perspective de problématisation des politiques — In Yang Chou-sung et Wang Chun-bin (dir.), Les promesses et les désillusions des grandes politiques éducatives et réformes à Taïwan, pp. 35-71. Hsueh-fu↩
- Yang Wu-hsun (2015). Analyse de la formation de la politique de personnalisation juridique des universités nationales au Japon. Bulletin de recherche en éducation, 61(1), 35-67 — L'avertissement de l'expérience japonaise↩
- Règlement sur la fermeture des écoles privées d'enseignement secondaire supérieur et au-delà — Base de données des réglementations nationales. Publié en 2022↩
- Giroux, H. A. (2002). Neoliberalism, corporate culture, and the promise of higher education — Harvard Educational Review, 72(4), 425-463↩