농촌 지역 학교 교육 발전 조례 완전 해설: 국가가 1,750억을 쏟아부어도 막을 수 없는 인구의 중력

30초 요약: 2016년 11월 21일, 입법원이 《농촌 지역 학교 교육 발전 조례》 전문 21조를 3독 통과시켰다.¹ 조례는 2017년 12월 6일 총통 공포 시행되었다.¹ 8년 후, 교육부가 2024년 5월 입법원에 제출한 전문 보고서에 따르면, 정부는 이 조례 추진을 위해 누적 약 1,750억 위안을 농촌 하드웨어 개선에 투입하고, 104학년도부터 "농촌 지역 국민 중·초등학교 사제 기숙사 개선 지원 계획"을 통해 136억 위안 이상을 투입해 1,639개 농촌 중·초등학교의 기숙사를 수리했다.² 하지만 같은 검토 보고서는 또 다른 불편한 사실을 보여준다: 113학년도(2024-25) 전국에서 18개 초등학교가 폐교했는데 이는 대만 교육사상 최다이고, 핑둥현은 4년 내에 7개 소규모 학교를 폐합했으며, 핑둥현 80만 인구 중 **초등학교 학생 수가 100명 미만인 학교가 40%, 50명 미만이 12.12%**이다.³⁴ 조례는 법률을 구하고, 경비를 넉넉히 책정하고, 교원 전출을 안정시키며, 82개 학교가 합법적으로 혼합연령교육을 실시할 수 있게 했다.⁵ 하지만 그 아래에 있는 더 깊은 힘, 즉 인구가 도시로 집중되는 중력은 막지 못했다. 이 글은 좋은 법률이 왜 그것이 구하려는 학교를 구하지 못하는지에 관한 이야기다.

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잊혀지기 쉬운 날짜

2016년 11월 21일 오후, 입법원이 《농촌 지역 학교 교육 발전 조례》를 3독 통과시켰다.¹ 그날 언론의 초점은 《노동기준법》의 주 1회 휴무 개정을 둘러싼 여야 대치였다. 21조짜리 이 작은 법률은 교육 및 문화위원회 심사를 마친 후 곧바로 본회의 3독에 들어가 거의 언론의 주목을 받지 못했다. 2017년 12월 6일 총통 공포 시행.

당시 거의 아무도 주목하지 않은 사실이 있었다: 대만 교육 법규 역사상 처음으로 "조건이 열악한 학교"를 위해 특별히 쓰인 법률이 등장했다는 것. 이전의 교육 법규들(《국민교육법》 《고급중등교육법》 《교사법》 《학생지도법》)은 모두 "무엇을 해야 하고, 무엇을 하지 말아야 하는가"를 다루며, 정상적으로 운영되는 학교를 전제로 한다. 이 조례가 쓴 것은: 어떤 학교가 어떤 지역에서 너무 작고, 너무 멀고, 너무 어렵고, 너무 가난하고, 인구가 너무 적어서 일반 제도로는 유지할 수 없을 때, 국가가 어떻게 그것을 예외적으로 처리하는가이다.¹

이것은 "예외 조례"다. 그리고 국가가 자신의 제도적 예외를 처리하기 위해 완전한 법률 하나를 필요로 한다면, 대개 그 예외들이 너무 많아져서 다른 법률의 몇 가지 보완 조항으로는 지나칠 수 없기 때문이다.

이 조례의 탄생이 의미하는 것은: 대만 정부가 공식적으로, 일반 학교 제도로는 농촌 지역의 교육 현장을 유지할 수 없다는 것을 인정했다는 것이다.

제4조: "농촌"이란 무엇인가

조례 제4조의 "농촌 지역 학교"에 대한 정의는 이 법 전체에서 가장 천천히 살펴볼 가치가 있는 부분이다.¹

"이 조례에서 농촌 지역 학교란 공립 국민중학, 국민소학, 고급중등학교, 진수학교, 고급중등학교 진수부 및 교육부 주관 국민중학, 국민소학 중, 지리적 조건, 교통 상황, 문화 자원, 디지털 환경, 사회경제적 조건, 생활 편의성 및 교원 구조 등이 학교 운영에 불리한 영향을 미치는 정도가 각 주관 기관이 정한 기준에 달한 학교를 말한다."

이 문장은 "농촌"을 일곱 가지 차원으로 분해한다:

1. 지리적 조건 (산속, 해변, 도서 지역)
2. 교통 상황 (버스 없음, 도로 상태 불량, 통근 1시간 이상)
3. 문화 자원 (서점, 박물관, 문화 시설 없음)
4. 디지털 환경 (인터넷 불안정, 휴대폰 신호 불통)
5. 사회경제적 조건 (지역 가구 소득 낮음, 실업률 높음)
6. 생활 편의성 (편의점, 진료소, 은행 없음)
7. 교원 구조 (교사 이직률 높음, 임시 교사 비율 높음)

이 일곱 가지 차원을 동시에 살펴야 "농촌"으로 인정된다. 그리고 조례는 인정 기준을 3년마다 검토하도록 규정하여, 한 번 정한 정의가 영원히 유효하지 않도록 했다.¹

이 정의에 따르면, 교육부의 2018학년도 통계: 고급중등 이하 농촌 지역 학교 총 1,177개, 학생 117,488명이었다.⁶ 그중 원주민 학생이 17.5%를 차지해 전국 평균보다 훨씬 높다. 초등학교 농촌학교의 평균 학급당 학생 수는 10.6명으로, 전국 평균 26.4명의 절반에도 미치지 못한다.⁶

하나의 법률이 일곱 가지 차원으로 "농촌"을 정의한다는 것은 어느 정도 인정하는 셈이다: 농촌은 "교외 지역에서 좀 더 멀리 간 것"이 아니라, 생활 조건의 전체적인 복합체라는 것이다.

제5조: 6년 전출 제한

조례 제5조는 이렇게 규정한다: "농촌 지역 학교가 그 학교를 위해 특별히 선발한 교사는 배치일로부터 실제 6년 이상 근무한 후에야 비농촌 지역 학교로의 전출을 신청할 수 있다."¹

이 문장의 번역은: 당신이 농촌 학교 선발 시험을 통해 들어온 교사라면, 이 농촌 학교에서 실제 6년을 근무해야만 일반 학교로의 전출을 신청할 수 있다.

왜 이 조항을 쓰는가? 과거 경험에서 교사들이 농촌을 발판으로 들어와 1~2년이면 다른 곳으로 전출을 신청하고, 농촌 학교가 영구적인 인원 교체소가 되었기 때문이다. 조례는 이 이직을 묶어두어 농촌에 적어도 반 십 년의 안정적인 교원을 확보하려 했다.

하지만 이 조항이 쓰인 후에도 문제는 해결되지 않았다. 교육부 통계에 따르면 108학년도까지 전국 360개 원주민 중점 학교 중 법정 원주민 교사 비율(22.22%)을 달성한 학교는 80개에 불과했다.⁶ 전국 교장 및 교사 중 원주민 신분자는 각각 3.9%와 1.1%에 불과했다.⁶ 농촌 학교의 임시 교사 비율은 장기간 19~20% 수준을 유지하며 전국 평균의 1.4배였다.⁶

원인은 무엇인가? 조례는 전출을 막았지만, 정규 교사가 왜 오지 않으려 하는가라는 상위 문제를 해결하지 못했다. 전국 통일 임금, 임시 교사 비율 높음, 농촌 생활 불편, 전문성 개발 기회 부족. 법률은 "들어오면 못 나간다"고 규정할 수 있지만, "애초에 오고 싶어하지 않는다"는 것은 규정할 수 없다.

2025년 1월, 교육개혁협회, 전국교육산업총노조 등 민간 단체들이 공동으로 "《농촌 지역 학교 교육 발전 조례》 사범교육 지원 시스템 건의 공청회"를 주최했다.² 그들의 요구의 핵심은: 제5조의 6년 전출 제한은 완전한 농촌 사범교육 트랙과 함께해야 한다는 것이었다. 대학 단계부터 기꺼이 남아있으려는 교사를 양성해야지, 배치된 후에 법률로 묶어두어서는 안 된다는 것이다.² 이 건의 공청회 자체가 조례 시행 8년 후 가장 분명한 공감대를 반영한다: 전출 제한만으로는 사람을 붙잡을 수 없고, 상위에서도 동시에 개혁해야 한다.

제7조: 인사비의 3분의 1로 임시 교사 채용 가능

조례 제7조는 농촌 지역 학교가 교원 보충이 어려울 때 교내 인사비의 3분의 1 이하로 임시 교사나 "전속 교사"를 채용할 수 있도록 허용한다.¹

"전속 교사"는 이 조례가 만든 새로운 신분이다. 정규 교사와 임시 교사 사이에 위치하며, 원칙적으로 2년 계약으로 갱신 가능하다. 임금은 임시 교사보다 약간 좋지만, 정규 교사에는 미치지 못한다. 목적은 "완전히 정규"와 "완전히 임시" 사이에서 농촌 학교에 중간적 선택지를 하나 더 주기 위해서다.

이론적으로 이것은 유연한 도구다. 실질적으로는 농촌 학교가 장기간 3분의 1의 임시 인력으로 운영되는 것을 공식 인정한 셈이다.⁸ 타이베이시의 평균 학교에서 임시 교사 비율은 약 5~8%인데, 농촌 학교의 3분의 1 상한선은: 농촌의 정규 교육 현장에서 약 4분의 1에서 3분의 1의 교사가 매 2년마다 교체된다는 의미다.⁶

한 아이가 유치원부터 초등 6학년까지 7년의 교육 과정을 거친다. 그 학교에서 평균 매 2년마다 4분의 1에서 3분의 1의 교사가 교체된다면, 초등학교 시절에 만나는 낯선 교사가 도시 아이들보다 훨씬 많다. 이런 잦은 인원 교체는 어느 아이에게나 교란이지만, 안정적인 관계가 가장 필요한 농촌 아이들에게 가장 크게 영향을 미친다. 초등학교 교사는 단순히 가르치는 사람이 아니라, 농촌 아이들에게는 삶 속에서 고정적으로 나타나고, 이름을 기억해주고, "오늘 어떻게 지냈니"라고 물어주는 몇 안 되는 어른인 경우가 많다. 이 역할이 1년에 한 번씩 바뀌면, 아이는 매년 새롭게 신뢰를 쌓아야 한다.

이것이 TFT가 제안한 "2년 교사 계획"이 이 맥락에서 오해를 받았던 이유다. 2년은 농촌 아이들에게 이미 비교적 긴 안정 기간이다. 왜냐하면 정규 정원에서도 많은 교사가 2년도 못 채우고 떠나기 때문이다.⁹

제11조: 혼합연령교육, 82개 학교에서 운영 중

조례 제11조는 이 조례 전체에서 가장 개성 있는 조항이다.¹

"농촌 지역 학교의 학생 수가 일정 수에 미치지 못하는 경우, 혼합연령 학급 편성, 혼합연령 교육 또는 연합 교육 등의 방식으로 수업을 진행할 수 있다; 농촌 지역 국민소학의 학생 수가 50명 이하인 경우, 교원 정원 편제를 학생 수의 5분의 1로 계산할 수 있다."

번역: 농촌 초등학교 학생이 50명 미만일 때, 5:1의 학생-교사 비율로 계산할 수 있다. 즉 교사 한 명에 학생 5명. 동시에 혼합연령 학급 편성을 허용하여 다른 학년의 학생들을 같은 교실에서 가르친다.

이 조항은 대만의 혼합연령교육을 지하에서 합법화했다. 교육부의 2024년 통계에 따르면, 2023년 5월 기준 전국 공립 중·초등학교 82개가 공식적으로 혼합연령교육 또는 혼합연령 학급 편성을 실시하고 있다.⁵ 이 학교들은 실험 학교가 아니라 조례 제11조에 의해 유지되는 일반 농촌 학교들이다.

구체적인 사례들이 이 숫자를 더 생생하게 만든다:¹⁰

신베이시 궁랴오구 5개 학교 전략 연합: 허메이, 아오디, 푸롄, 궁랴오, 지린 5개 초등학교가 2012년부터 "한 학교 재학, 다섯 학교 공동 학습" 연합을 구성하여, 학생들이 특정 과목은 다른 학교에서 수강하고 교사들이 다른 학교를 지원할 수 있다. 이 연합은 조례가 2017년 공포되기 전에 이미 운영되었으며, 조례 통과 후 법적 인정을 받았다.¹⁰

자이현 "차산수이 교육 자원 센터": 자이현 메이산향 타이허 초등학교, 런허 초등학교 및 아리산향 라이지 초등학교, 펑산 실험학교 등 인근 4개 학교가 공동 학습 연합을 구성하여 학교 간 모국어, 자연, 생태 교육과정에 집중. 이 연합의 특색은 4개의 다른 연령층 학교가 협력하여 자원을 공유한다는 것이다.¹⁰

핑둥현 만저우향 용강 초등학교: 교내 우둔나무, 주변 산림과 풍부한 생태를 "자연 교실"로 활용하고, 교사들이 혼합연령 차별화 교육 전략으로 다른 학년 학생들이 분조 협력하도록 이끈다. 담임 교사 천추인은 "농촌 학교 학생이 적어도 '모두에게 기회가, 모두가 보이는' 학습 우위를 만들 수 있고, 학년 간 공동 학습을 통해 고학년 학생이 자연스럽게 학습 인도자가 된다"고 했다. 용강 초등학교의 모델은 2024년 전국 교육안 공모에서 2위를 차지했다.¹¹ 핑둥현 정부는 이런 접근법을 "핑둥 남부 소규모 학교 차별화 교육 계획"으로 통합하여 현급 정책으로 추진하고 있다.¹¹

하지만 혼합연령교육이 교육학적으로 장점만 있는 것은 아니다. 몬테소리 교수법, 독일의 발도르프 교육, 대만의 일부 실험 학교들은 자발적으로 혼합연령 방식을 채택한다. 하지만 농촌 학교의 혼합연령교육은 선택이 아닌 강제다. 교사는 동시에 세 학년의 교육과정을 준비하고, 세 가지 인지 단계의 아이들을 동시에 처리하며, 세 가지 다른 가족 구조의 학부모들을 동시에 상대해야 한다. 전문적인 지원 없이 이것은 한 사람이 두 가지 일을 짊어지는 것이다.¹² 그리고 논리적 순서가 있는 수학 같은 과목에서 혼합연령교육은 구체적인 어려움을 겪는다. 개별화 교육과 동료 학습으로 상호작용 방식을 바꾸어야 하는데, 이것은 교사의 수업 준비 시간을 기하급수적으로 늘린다.¹²

조례가 이 조항을 쓴 후, 실질적으로 농촌 학교가 문을 닫지 않도록 하고 있지만 동시에 "혼합연령교육 교원 연수"를 배합하지 않았다. 이 공백이 많은 농촌 교사들이 오랫동안 호소하는 구조적 아픔이다.¹²

제12~13조: 교통, 기숙사, 주거

이 세 조항은 조례에서 가장 솔직한 부분이다.¹

• 제12조: 농촌 지역 학교는 실제 필요에 따라 분교, 분반을 설치할 수 있고; 시·현 주관 기관은 학생 교통비를 지원하거나 교통수단을 제공할 수 있다.
• 제13조: 농촌 지역 학교는 기숙사 시설을 설치할 수 있고; 주관 기관은 학생 숙식비 지원을 제공해야 한다.

번역: 어떤 지역은 너무 외딴 곳이라 매일 통학도 할 수 없어서, 법률이 직접 기숙사 가능, 주거 가능, 교통비 지급이 가능하다고 규정한 것이다.¹

이 두 조항 뒤의 현장은 어떤가? 타이둥현 하이두안향의 어떤 부락은 가장 가까운 중학교까지 1.5시간 거리이고, 란위의 초등학교 졸업생은 타이둥 본도에서 고등학교를 다녀야 하며 6개월에 한 번만 집에 돌아오고, 핑둥현 우타이의 학생들은 산을 넘어야 등교할 수 있다.¹³ 이것들은 "통학이 불편한" 정도가 아니라, 통학이 물리적으로 불가능한 상황이다.

대만에는 현재 50개 이상의 농촌 지역 학교가 기숙사 시설을 갖추고 있다.⁶ 이것은 수천 명의 대만 아이들이 초등학교부터 기숙사에서 생활하며 주 1회 또는 격주 1회 집에 돌아간다는 의미다. 가정의 선택이 아니라, 국가의 지리와 인구 분포가 그들에게 다른 선택지를 남기지 않았기 때문이다.

조례의 솔직함은 이것이다: 대만에는 태어날 때부터 "등교 = 집 떠나기"라는 명제에 직면한 아이들이 있다는 것을 공식적으로 인정한다. 이것은 주류 교육 의제에서 한 번도 등장하지 않았던 사실이다.

제16조: 5자 협력, 핑둥교육혁신기지의 실천

조례 제16조는 평범해 보이지만 매우 중요한 말을 쓰고 있다.¹

"농촌 지역 학교는 학부모, 비영리 단체, 대학 및 지역사회 자원을 결합하여 조기 경보 지도, 보충 교육, 학습 활동, 방과후 돌봄 등을 제공해야 한다."

번역: 농촌 학교의 교육 책임을, 법률이 명문으로 다섯 주체가 분담하도록 요구한다: 학교, 학부모, NGO, 대학, 지역사회.¹

이 조문의 법률적 수준에서 "학교만으로는 부족하다"고 인정한다. 일반 교육 법규는 학교가 교육의 주요 책임자이고, 학부모는 보조이며, 지역사회는 배경이라고 전제한다. 이 조례는 반대로 말한다: 학교는 반드시 외부 자원을 능동적으로 결합해야 하는데, 왜냐하면 학교 자체만으로는 부족하기 때문이다.

조례 제16조의 가장 구체적인 실천 사례는 핑둥교육혁신기지다. 2022년 9월 24일, 이 기지가 핑둥현 처청 초등학교 원취안 분교의 유휴 교사에서 문을 열었다.¹⁴ 핑둥현 정부와 **TFT(대만을 위한 교육 기금회)**가 협력하여, 쓰충시 관광지에 위치한 이 유휴 교사를 "학생을 키우는 학교"에서 "지역 교육 파트너를 모으는 학교"로 전환했다.¹⁴

핑둥교육혁신기지에는 세 단체가 입주했다: TFT 남부 사무실, 쥔이 교육 플랫폼 기금회, 청즈 교육 기금회.¹⁴ 이 세 단체는 대만 교육 NGO의 세 가지 주요 노선을 대표한다: TFT는 농촌 교사를 제공하고, 쥔이는 디지털 학습 자원을 제공하며, 청즈는 공설 민영 실험 교육을 추진한다. 원래 서로 다른 분야에서 운영되던 세 NGO가 처음으로 하나의 조례(제16조)와 하나의 공간(처청 초등학교 원취안 분교)으로 인해 같은 지붕 아래 놓이게 되었다.

2025년 4월, 핑둥현 정부와 TFT가 협력을 연장했다.¹⁵ 핑둥교육혁신기지의 누적 성과:¹⁴¹⁵

• 누적 29개 학교 연결
• 100개 이상의 다분야 단위와 협력
• 400회 이상의 관련 교육 활동 개최
• TFT는 2015년부터 핑둥 남부 지역에서 9개 학교와 협력하여 누적 314명을 훈련하고, 핑둥에서 복무한 인원은 86명 (총인원의 약 30%)
• TFT는 2021년부터 4년 연속 "여름 내일 학교" 여름 캠프를 개최하여 누적 10개 학교와 협력하고, 400명 이상의 학생을 돌보고, 200명에 가까운 청년 자원봉사자를 양성

이 기지의 의미는 단순히 "NGO 공간이 하나 더 생겼다"는 것이 아니다. 조례 제16조의 구체적 실증이다: 법률이 NGO에 농촌 학교에 공식적으로 진입할 권한을 부여한 후, NGO들이 서로 협력하여 다조직적 교육 생태계를 형성할 수 있게 되었다. 이것이 조례의 가장 효과적인 부분 중 하나다.¹⁴

제18조: 교사도 기숙사가 필요하다

제18조: "농촌 지역 학교 교사와 학생이 기숙사가 필요한 경우, 주관 기관은 기숙사나 필요한 주거 시설을 제공해야 한다."¹

이 조항은 우리에게 상기시켜 준다: 농촌은 아이들만의 농촌이 아니라, 교사들의 농촌이기도 하다.

정규 교사 시험에 합격하여 난터우현 신이향 부눙족 부락의 초등학교에 배치된 젊은 교사가 있다. 그의 집은 타이중에 있고, 매일 통학은 불가능하다. 부락에는 임대 시장이 없어 임차 자체가 불가능하다 - 집을 빌려주려는 집주인이 물리적으로 없다는 의미다. 그가 살 수 있는 유일한 곳은 학교 기숙사다. 학교에 기숙사가 없다면, 그는 부임조차 할 수 없을 것이다.

조례 제18조가 이 필요를 규정한 후, 교육부 국교서는 104학년도부터 "농촌 지역 국민 중·초등학교 사제 기숙사 개선 지원 계획"을 추진했다.¹⁶ 2024년까지 이 계획은 누적 136억 위안 이상을 투입하여 1,639개 농촌 중·초등학교의 기숙사 생활 품질을 향상시켰다.¹⁶

136억 위안이라는 수치 뒤의 의미는 직접적이다: 교사 기숙사를 제공하지 않으면, 교사가 오지 않는다. 이 규정은 복지가 아니라 농촌 교육이 운영될 수 있는 전제조건이다. 이것이 조례가 다른 교육 법규와 다른 점이다. 교사의 물질적 필요를 법률에 명시했다.

입법원 2024년의 자체 검토: 1,750억 투입 이후

2024년 5월 2일, 교육부가 입법원 교육 및 문화위원회에 "농촌 지역 학교 교육 발전 조례 시행 이후 성과 및 검토" 전문 보고서를 제출했다.² 조례 시행 7년 후의 공식 자체 평가다.

보고서의 성과:

• 2017~2024 누적 약 1,750억 위안 농촌 학교 하드웨어 개선 투입²
• 2017~2024 누적 1,639개 농촌 중·초등학교 기숙사 개선¹⁶
• 82개 학교 혼합연령교육 실시⁵
• 핑둥교육혁신기지, 차산수이 교육 자원 센터, 궁랴오 5개 학교 연합 등 다수의 5자 협력 사례 형성¹⁴

이것들은 실제 진전이다. 하지만 같은 보고서가 계속되는 도전들을 솔직하게 언급했다:²

• 교사 이직률이 여전히 전국 평균보다 높음
• 농촌 학교 하드웨어는 개선되었지만 인재 유지가 안 됨
• 사범교육 시스템이 여전히 농촌을 위한 완전한 트랙을 설계하지 않음
• 조례 제5조의 6년 전출 제한이 "이직은 막되, 유입은 끌어당기지 못한다"고 인식됨

2025년 1월 민간 단체들의 공청회가 바로 이런 미해결 문제들을 겨냥한 것이다.² 건의의 핵심은: 조례가 "하드웨어 보완"에서 "소프트웨어 시스템"으로 진화해야 한다는 것으로, 특히 사범교육 상위와 조례 하위 사이의 공백을 메우는 것이다.

그러나 진짜 비극: 113학년도, 18개 초등학교가 역사 속으로

이 조례가 통과된 지 거의 10년이 되었다. 농촌 교육 현장이 좋아졌는가?

2024년 심층 기사 〈사라지는 소규모 학교｜113학년도 전국 18개 폐교 초등학교 명단〉을 펼치면:³

113학년도(2024-25)에 폐교될 초등학교가 총 18개로, 이는 대만 교육사상 최다다.³

18개는 7개 현·시에 분포하며, 타이난, 난터우, 핑둥, 펑후가 가장 큰 피해를 입었다:³

• 타이난시: 4개 초등학교 분교 폐교 예정 (가장 많음)
• 난터우현: 융창 초등학교 푸산 분교, 강원 초등학교, 루구 초등학교 허야 분교 등 3개 소규모 학교
• 핑둥현: 3개 (핑둥시 링윈 초등학교, 네이푸향 차오즈 초등학교 31명, 가오수향 광싱 초등학교 35명 포함)
• 펑후현: 후징 초등학교, 주완 초등학교가 113학년도 8월 1일부터 폐교

핑둥현 상황이 가장 주목할 만하다. 〈사라지는 소규모 학교｜핑둥 4년에 7개 학교 폐합〉은 핑둥현의 2020학년도부터 시작된 폐합 물결을 기록했다:⁴

• 2020학년도: 네이푸향 충원 초등학교 분교 전환, 난화 초등학교, 처청 초등학교 바오리 분교, 둥하이 초등학교 타이위안 분교, 투쿠 초등학교 싱궈 분교, 다밍 초등학교 펑밍 분교, 다신 초등학교 등 7개 학교가 학생 수 부족으로 폐합
• 2024학년도: 3개 추가

핑둥현 전체 80만 인구에 163개 초등학교가 있다. 그중 초등학교 학생 수가 100명 미만인 학교가 40%, **50명 미만이 12.12%**이다.⁴ 이 밀도는 절반이 역사적 유산(농업 시대의 소규모 학교 밀집 분포)이고, 절반은 저출산과 인구 유출의 결과다.

조례 제11조의 혼합연령교육이 이런 소규모 학교들을 버텨내게 하지만, 모든 학교를 지탱할 수는 없다. 어떤 학교에 학생이 7~8명밖에 남지 않으면, 혼합연령교육이 합법화되었어도, 기숙사에 사람이 있어도, 교사가 6년간 묶여 있어도, 비기술적인 문제에 부딪힌다: 이 학교가 존재하는 의미는 무엇인가?

폐교의 11가지 기준 + 하나의 하한선

각 현·시는 폐교에 대한 구체적인 평가 기준을 가지고 있다. 대부분의 현·시가 "학생 수 50명 미만"을 프로젝트 평가 시작의 정량적 지표로 삼는다. 평가의 11가지 기준은 학생 수, 학구 내 학령 인구 유출 상황, 지역사회 인구 성장 상황, 같은 수준의 공립 학교와의 거리, 인근 학교와의 대중교통 여부, 학교 연령, 통합 후 교실 증설 및 시설 보충 필요 여부, 교실 건물 연도, 지역사회 또는 부락의 문화 전승 및 경제 발전, 지역사회의 학교에 대한 의존도, 그리고 기타 지방 주관 기관이 지정한 사항을 포괄한다.¹⁷ 이 11가지 기준을 합쳐 보면 실은 같은 말을 한다: 학교를 폐교해야 하는지 판단할 때, 단순히 학생 수만 볼 수 없고, 전체 지역사회에 대한 학교의 의미를 보아야 한다.

하지만 대부분의 현·시는 하한선을 설정한다: 같은 읍·면·동에 하나밖에 없는 초등학교나 중학교이거나, 인근 학교로의 통학에 중대한 안전 우려가 있는 학교는 폐교할 수 없다. 단, 학구 내 선거권자 서명 동의 절반 이상을 거친 경우는 예외다.¹⁷ 이 하한선의 표현은 엄격하다. 지방 주관 기관이 마지막 학교를 폐합하기 전에는 민의의 뒷받침이 있어야 하며, 일방적으로 결정할 수 없다.

묘리현은 "원주민 중점 학교" 조항을 추가했고, 자이현은 "낙석이나 토석류 등 중대한 안전 우려 경로를 거쳐야 하는 경우" 또는 "마을·리·부락 사무소에서 5킬로미터 이상 떨어져 있고 대중교통이 없는 경우"를 추가했다.¹⁷

이 하한선의 존재는 조례 제4조 "일곱 가지 차원으로 농촌 정의"의 구체적 연장이다. 현·시가 폐교할 때 단순히 학생 수만 볼 수 없고, 이 학교가 지역사회, 문화, 교통, 취약 계층에 대해 가지는 의미도 보아야 한다.

2024년 말 교육부가 기준을 더 개정하여 소규모 학교에 대해 통합 또는 폐교가 최우선 선택이 아니라고 명시하며, "지방 주관 기관은 학교가 혼합연령 학급 편성, 혼합연령교육을 진행하거나 학교를 사립에 위탁 운영하도록 장려할 수 있다"를 법률에 포함시켰다.¹⁸ 이 개정의 의미는: 국가는 학교를 살리는 쪽으로 기울어져 있고, 학교를 닫는 쪽으로 기울어지지 않는다.

하지만 소원이 현실과 같지는 않다. 조례의 실시 지리적 중력은 여전히 18개 초등학교를 닫았다.

조례가 구한 것, 구하지 못한 것

8년의 성과와 8년의 현실을 함께 놓고 보면, 앞뒤가 일치하지 않는 그림이 나온다.

조례는 분명히 많은 것을 구했다. 누적 1,750억 위안의 하드웨어 개선 투입이 농촌 학교의 물질적 조건을 좋게 했고,² 136억 위안의 기숙사 개선 경비가 1,639개 학교의 사제 기숙사를 수리하는 데 도움을 주었으며,¹⁶ 82개 학교가 공식적으로 혼합연령교육을 실시하여 더 이상 몰래 할 필요가 없게 되었고,⁵ 핑둥교육혁신기지 등 다수의 5자 협력 구체 사례가 형성되었으며,¹⁴ 농촌 교원 전출 6년 제한이 교사 이직률을 낮추었고,² 농촌 학교의 법률 프레임워크가 원주민족 교육법 제34조의 10년 달성 목표와 연동되었다.

조례가 구하지 못한 부분은 더 깊은 구조적 문제다. 전국 농촌 지역 학교 수가 2015학년도의 1,233개에서 2018학년도의 1,177개로 줄었고,⁶ 113학년도(2024-25)에는 또 18개가 폐교했다.³ 농촌 학생 수가 14만에서 11.7만으로 줄었다.⁶ 임시 교사 비율이 약간 낮아졌지만 여전히 19~20%의 높은 수준을 유지하고 있다.⁶ 핑둥현은 4년에 7개 학교를 폐합했다.⁴ 113학년도에 한 해 18개 초등학교가 역사 속으로 사라진 것은 대만 교육사상 최다다.

두 줄의 숫자를 나란히 놓으면 의미가 명확하다: 조례가 한 일은 "몇 년 안에 문을 닫을 학교들이 조금 더 버티게 하는 것"이지만, "인구 유출을 막는 것"은 할 수 없었다. 하나의 법률이 인구 지리의 중력을 막을 수 없다.

법률은 하한선이지, 답이 아니다

대만의 농촌 교육은 하나의 의제가 아니라 교차하는 시스템이다. 조례, TFT의 현장 논술, 원주민족 교육법, 민족 실험교육 방법, 《국민교육법》의 농촌 지역 조항, 이것들은 모두 같은 문제의 서로 다른 표현 방식이다.

조례의 존재로 TFT 같은 민간 단체들이 공식적으로 학교에 진입할 수 있게 되었고(제16조 권한 부여), 농촌 학교가 혼합연령 학급 편성을 할 수 있어(제11조) 문을 닫지 않게 되었으며, 교사들이 기숙사에서 생활할 수 있어(제18조) 아예 아무도 오지 않는 상황을 막을 수 있게 되었다. 하지만 조례가 법률에 넣을 수 없는 부분은 다른 힘이 받쳐주어야 한다: 교사가 떠난 후의 마음속 감정, 학생이 집을 떠나 기숙사에서 생활하는 외로움, 학교의 존재로 유지되는 지역사회의 보이지 않는 효과, 폐교 후 마을에서 아이가 뛰어다니는 소리가 사라지는 것. 이것들은 TFT의 현장 기록, 수치 뒤의 사람들, 사회 전체의 "질 좋은 교육이란 무엇인가"에 대한 공동의 상상력에 의해 유지되어야 한다.

법률은 하한선이지, 답이 아니다. 이 조례가 한 일은 농촌 교육이 제도적 수준에서 붕괴하지 않도록 보장하는 것이지만, 농촌 교육이 진정으로 좋아지게 하는 것은 할 수 없다. 후자는 사회 전체의 주의를 필요로 한다.

조례가 2016년에 작성되었을 때, 아마도 누구도 2024년에 18개 초등학교가 한꺼번에 문을 닫을 것이라고 예상하지 못했을 것이다. 조례가 할 수 있는 것은 이 18개가 28개, 38개, 50개가 되지 않게 하는 것이다. 만약 언젠가 대만이 농촌 교육을 진지하게 다루기로 결정한다면, 조례는 시작점이지 종착점이 아닐 것이다.

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더 읽기

• 대만 농촌 교육 — 이 조례의 서사적 층. TFT 동심원 프레임워크(아이, 학교, 지역사회, 사회) + 6년의 학습 격차에 대한 완전한 시각.
• 대만 원주민족 교육과 언어 부흥의 교차점 — 이 조례가 원주민족 교육에서 갖는 구체적 긴장감. 조례의 제5조 6년 전출 제한과 원주민족 교육법 제34조의 3분의 1 교사 비율 요구가 현장에서 동시에 작동하며 서로 충돌한다.
• TFT 대만을 위한 교육 — 조례 제16조가 민간 단체의 학교 진입을 허용한 후, TFT가 가장 이른 가장 큰 사례다. 2017년 조례 + 2014년 류안팅의 TFT 창립 = 공사(公私) 협력의 타임라인. 핑둥교육혁신기지 2022년 개관이 둘의 합류 구체적 장소다.
• 대만 저출산 위기 — 농촌 지역 학교 수가 1,233개 → 1,177개 → 113학년도 -18개는 인구 구조의 하류 효과다. 저출산이라는 상류 힘을 조례는 막을 수 없다.
• 교육 제도와 입시 문화 — 조례는 농촌 교육을 처리하지만, 도시의 입시 경쟁 문화는 오히려 농촌 아이들을 산 아래로 내려 보낸다. 두 시스템이 동시에 작동한다.

참고 자료