도시 재개발 논쟁: 문린위안 이후, 타이완은 '비동의 주민'을 어떻게 처리하는가

30초 요약: 2012년 3월 28일 타이베이시 정부가 《도시재개발조례》에 따라 스린 문린위안의 왕가 두 호를 강제 철거했고, 타이완 도시재개발 역사상 최대 논쟁이 되었다. 왕가는 11차 행정소송을 제기했으나 10차를 졌다. 법원은 왕가 토지가 건축선에 미달하는 막다른 땅이라 재개발 범위에서 제외되면 개축 불가능하다고 판단했다. 2013년 대법관은 석자 709호로 도시재개발조례의 개요심의 및 청문 절차가 위헌이라 선언했고, 입법원이 이후 수정했다. 2014년 왕가와 건설사가 합의했고, 건물은 2016년 완공되었다. 사건은 종료되었으나, 제도 내 문제는 남아 있다.

한 채의 건물과 두 필지의 막다른 땅

문린위안 사건의 현장은 타이베이시 스린구 문린로, 전거리와 후거리 일대에 있었다. 2002년 10월 28일 타이베이시 정부는 《도시재개발조례》에 따라 이 가로구획을 재개발 지역으로 공고 지정했으며, 이유는 "건축물이 오래되어 붕괴 또는 부식의 우려가 있고, 건축물 배치가 불량하거나 도로가 굽어지고 좁아 공공 운송 또는 공공 안전을 해칠 우려가 있다"는 것이었다.¹

2006년 현지 라이(賴) 성 주민이 조례 제10조에 따라 도시재개발을 발의했고, 같은 해 12월 15일 사업 개요 공청회를 개최했으며, 범위에서는 도로에 임한 궈위안이(郭元益) 건물과 유잉공(有應公) 사당 등 합법적으로 제외할 수 있는 건물들을 제외했다. 2007년 3월 신청서를 제출했고, 5월 1일 시정부가 인가했다.¹ 주민들은 이후 러양(樂揚) 건설을 실시자로 위임했고, 2008년 1월 4일 사업 계획 및 권리 변환 계획 공청회를 개최했으며, 재개발 단위 내 사유지 소유자의 73.68% 및 면적 77.83%의 동의를 얻었다. 기준을 충족한 후 인가를 신청했고, 2009년 6월 16일 심의를 통과했다.¹

왕가는 이 단위에서 동의서에 서명하지 않은 두 호였다. 그들의 토지는 양명 구간 801, 803 지번의 작은 필지였으며, 용도지역은 제1종 상업지역이고, 평균 깊이가 15미터 미만이며, 인접 도로 폭이 3.5미터 미만이었다.¹ 타이베이시 도시재개발처의 설명에 따르면, 이 두 필지는 제1종 상업지역의 법정 평균 깊이를 충족하지 않았으며, "타이베이시 현존 골목에 인접한 건축 신청 원칙"도 충족하지 않아 단독으로 건축 허가를 신청할 수 없었다.¹

다시 말해, 이것은 "우리 집이 도로에 임해 있으니 도시재개발에 참여할지 말지는 우리 자유"라는 사건이 아니었다. 왕가의 토지는 건축법상 원래부터 인접 토지와 합병해야만 건축할 수 있었으며, 그 일부는 지하철 고가선로 6미터 이내의 건축 금지 범위에 걸쳐 있었다.¹ 이 기술적 전제는 전체 논쟁을 이해하는 출발점이다. 왕가를 도시재개발 범위에서 제외하면, 이 두 필지는 영구적으로 개축할 수 없게 된다.

그 해에 일어난 일

왕가는 대외적으로 2006년 건설사가 처음 방문했을 때 집을 방금 수리했다는 이유로 참여 거절의사를 밝혔으며, 건설사가 "왕가 두 호를 쌍연 타운하우스로 재건"하는 대안을 제시했으나 양측이 합의에 이르지 못했고, 이 의향 조사 기록이 실시자에 의해 등재되지 않았다고 주장했다. 왕가는 권리 변환 통지를 받을 때까지 자신들이 도시재개발 범위에 포함되었다는 사실을 몰랐다고 말했다.¹

시정부와 건설사의 설명은 달랐다. 시정부는 2007년 개요 신청부터 2009년 사업 계획 인가까지의 기간 동안 비동의 주민이 의견을 제시한 적이 없다고 지적했다. 건설사는 협의회에서 법정에서 왕가가 부인하지 않은 쌍중 등기 회신 영수증을 제출하며, 왕가가 설명회에 참석했다고 주장했다. 왕가는 영수증에 주소 오류와 수정 흔적이 있으며, 행정소장에서 자신이 법률을 모르므로 정부에 미참여 의사를 편지로 표명해야 한다는 것을 몰랐다고 반박했다.¹

2010년 1월 25일 실시자는 조례 제36조에 따라 시정부에 강제 철거 신청을 했다. 시정부는 2년 이상의 기간 동안 5차의 공식 협의회를 개최했으며, 이는 법정 횟수를 초과했다. 협의가 성사되지 않자 2012년 3월 1일 인가했고, 3월 28일 집행했다.¹ 철거 당일 도시재개발 피해자 연합 등 단체가 400명 이상의 군중을 소집했고, 공사 울타리가 파괴되고 항의 문구가 분사되었다. 이후 왕가의 동의 하에 지지자들이 원래 위치에 조립식 주택을 설치하여 공사를 저지했다.¹

법원의 판단

왕가는 2009년부터 2013년까지 타이베이시 정부를 상대로 11차의 행정소송을 제기했으나 10차를 졌다.¹ 타이베이 고등행정법원 98년도 소 제2467호 판결의 핵심은 공청회 통지 송달 여부였다.

법원은 2008년 1월 4일 공청회 전에 왕궈슝(王國雄)이 같은 거주지의 왕자준(王家駿)으로부터 통지를 받았다고 인정했다. 왕광수(王廣樹), 왕칭취안(王清泉), 왕즈핑(王治平) 세 사람은 수령 기한 초과로 반송되었으며, 이는 자신들의 책임 있는 사유에 해당한다고 했다. 여러 쌍중 등기 회신의 송부 주소가 왕가 소장의 주소와 일치했으므로, 법원은 왕가의 "전혀 몰랐다"는 주장이 일반적인 생활 경험 법칙에 위배된다고 판단했다.¹

범위 지정에 있어 법원은 시정부의 견해에 동의했다. 왕가의 토지가 건축선에 미달하고 최소 신청 건축 면적보다 작아 막다른 땅과 기형 토지에 해당하며, 재개발 단위에서 제외되면 오히려 왕가가 개축할 수 없게 되어 현행 법규에 위배된다고 했다. 궈위안이 건물과 다른 4호는 건축선에 인접해 있어 원래부터 자체 개축이 가능했고, 지주가 주동적으로 퇴출을 제시한 후 협의를 거쳐 제외되었으므로 절차가 합법이라고 했다.¹

이 판결 이유는 쉽게 간과되는 함의를 가지고 있다. 본 사건의 법적 쟁점은 결코 "정부가 민간 주택을 철거할 수 있는가"가 아니라 "왕가가 올바른 시간에 올바른 방식으로 미참여 의사를 표현했는가"였다. 왕가는 개요와 사업 계획 두 단계에서 모두 공식적인 반대 기록을 남기지 않았고, 권리 변환 단계에 이르러서야 이의를 제기했으므로 절차상 이미 뒤처져 있었다.¹

석자 709: 절차의 정당성

문린위안은 《도시재개발조례》의 합헌성을 검토 대상으로 만들었다. 입법원은 2012년 4월 22일 연서 청구를 완료했고, 대법관은 6월 22일 기각했으며, 이유는 입법위원이 먼저 수정안을 제안하고 수정이 실패한 후 해석을 청구해야 한다는 것이었다.¹ 왕가와 다른 도시재개발 지역의 비동의 주민들은 자체적으로 청구했고, 2013년 4월 26일 대법관이 석자 709호를 작성했다.

해석문의 핵심은 절차에 있었다. 1998년 제정된 도시재개발조례 제10조 제1항은 주무 기관이 도시재개발 사업 개요를 인가하는 절차에 관해 적절한 조직의 심의를 설치하지 않았으며, 이해관계인이 정보를 알고 의견을 진술할 기회를 보장하지 않아 헌법이 요구하는 정당한 행정 절차에 부합하지 않는다고 했다. 같은 조 제2항과 제19조 제3항도 함께 위헌으로 선언되었으며, 1년 내 효력을 잃도록 정했다.²³

입법원 의안 문서의 이 사건에 대한 기록은 매우 직설적이다. "102년 4월 26일 사법원 석자 709호 해석으로 본 조례 제10조 제1항, 제2항 및 제19조 제3항이 위헌으로 선언됨".³ 수정 방향은 사업 개요와 사업 계획의 동의 비율 상향, 그리고 "강제 철거"의 논쟁을 법원의 재판으로 넘기는 것을 포함했다.¹ 행정부는 2012년 11월 7일 이미 수정안을 제출했으며, 실제 수정 완료는 이후 여러 입법원의 일이었다.

합의, 그리고 완공된 한 채의 건물

2014년 3월 14일 왕광수의 아들 왕야오더(王耀德)가 자체적으로 조립식 주택을 철거했다. 그의 성명은 항쟁 후기의 재정 압박을 명확히 기술했다. 법원 1심에서 조립식 주택이 무권 점유라고 인정하여 패소했고, 건설사의 5,300만 뉴타이완달러 손해배상 소송에 직면할 수 있었으며, 지지 단체가 모금한 반담보금 차입금을 20년에 걸쳐 상환해야 할 수도 있었다.¹

5월 28일 왕광수는 10차 소송 모두 패소하고 건설사의 5,300만 뉴타이완달러 손해배상 소송에 직면한 상황에서 러양 건설과 합의 서명을 했고, 건설사는 모든 소송을 취소했다. 문린위안 건물은 2016년 9월 완공 인도되었다.¹

주목할 만한 점은 이 사건의 "피해자"가 왕가만이 아니었다는 것이다. 동의 주민들은 항쟁 기간 집으로 돌아갈 수 없었으며, 보도에 따르면 7명의 동의 주민 노인이 건물 완공 전에 사망했다.¹ 이것이 문린위안과 일반적인 철거 항쟁의 가장 큰 차이점이다. 그것은 정부와 주민의 양자 대립이 아니라, 한 지역사회가 반으로 나뉜 후 양쪽 모두 대가를 치르는 것이었다.

제도가 남긴 것

《도시재개발조례》는 1998년 11월 11일 공포되고 13일 시행되었으며, 타이완의 도시재개발 특별법이다.⁴ 도시재개발 연구개발 기금회의 통계에 따르면, 2000년부터 2020년 말까지 전국에서 해당 조례에 따라 인가된 재건 사업 누적 751건, 총 면적 242.70헥타르이며, 정비 유지 사업 인가 150건이다.⁴ 조례는 2024년 11월 13일까지 이미 12차 수정을 거쳤다.⁴

수정 후 비동의 주민의 처리에는 한 가지 절차가 추가되었다. 도시재개발 심의회는 재개발 범위의 합리성을 인정해야 하며, 논쟁이 있을 때는 청문을 개최해야 한다. 강제 철거의 논쟁도 "시정부가 결정"에서 법원의 재판으로 변경되었다.¹ 이러한 설계는 석자 709의 핵심 관심사에 대응했으나, 더 근본적인 문제에는 답하지 않았다. 다수의 재산 이익과 소수의 거주 의사가 충돌할 때, 법률은 어느 쪽에 서야 하는가.

문린위안 사건의 답은 "다수결 더하기 절차 보장"이었다. 이 답은 타이완의 도시재개발을 2012년 이후의 정체에서 천천히 회복하게 했고, 또한 모든 도시재개발 사건의 심의 절차를 더 길고 더 비싸게 만들었다. 대가는 모든 사람이 분담했으며, 여기에는 단지 집으로 돌아가고 싶었으나 4년 이상을 기다린 동의 주민들도 포함된다.

연장 읽기:

• 사회주택과 거주정의 — 부동산 시장 외의 또 다른 거주 정책 경로
• 국가 주택과 거주정의 — 국가 주택 정책의 건설부터 중단까지의 역사

참고 자료