타이완 공투 제도: 1947년 헌법에 적혀 있었는데, 56년을 기다려 법이 나오다

30초 요약: 2026년 11월 28일 타이완은 1만 1,051명의 지방 공직자를 선출하면서 동시에 공투표를 투표한다. 중선위가 입법원에서 보낸 3건의 공투 제안을 심의한 결과, '탈원전 폐지' 한 건만 성안되었고, 편번 제22안이다. 주위 유잉룽 위원장은 개표가 다음날 새벽 2시까지 걸릴 것으로 추정했다. 이 제도는 1947년 헌법의 '창제·복결'에서 시작되어 2003년 《공민투표법》 제정, 2018년 10건 묶음 선거, 2019년 분리, 2025년 다시 묶음으로 이어진다.

핵심 용어: 공투, 공민투표법, 중선위, 2018년 10건, 공투 묶음 선거

11월 28일 그 표

중선위는 2026년 8월 20일 지방 공직자 선거 공고를 발표했고, 투표일을 11월 28일로 정했다. 1만 1,051명의 지방 공직자를 선출하며, 8,906개 선거구, 1만 8,244개 투표소가 관여하고, 선거인 수는 약 1,965만 명이며, 이 중 첫 투표자는 약 60만 명 이상이다.¹

8일 뒤, 중선위 위원 회의는 입법원이 처리를 요청한 3건의 공투안을 심의했다. 주위 유잉룽은 기자회견에서 결과를 발표했다: "탈원전 폐지 공투"는 확정 성안되었고, "채찍형 법제화"와 "교통 벌금 전용 도로 안전 개선" 두 건은 《공민투표법》이 정한 "중대 정책의 창제 또는 복결" 규정에 부합하지 않아 부결되었다.² 10월 중순까지 이것이 이번 회차 유일한 성안된 전국 공투이며, 편번 제22안이다.³

같은 날 조금 앞선 기자회견에서 유잉룽은 3건이 모두 11월 28일 선거에 포함되면 어떻게 될지 묻는 질문을 받았고, 개표가 다음날 새벽 2시까지 걸릴 것으로 추정했다.⁴ 이 말은 현성 대조군이 있다: 2018년 11월 24일, 10건의 공투안이 지방 선거와 동시에 투표되었고, 많은 투표소에서 투표 시간이 끝난 후에도 줄을 서 있는 사람들이 있었으며, 개표는 밤새 계속되었다.⁵

제도 설계자가 직면한 난제는 이 두 화면의 낙차에 농축되어 있다: 표가 너무 적으면 공투가 정당성 부족이라고 말해지고, 표가 너무 많으면 선거 사무가 마비된다. 이 선의 양 끝을 타이완은 모두 경험했다.

1947년 헌법에 적혀 있던 그 두 글자

《중화민국 헌법》은 1947년 시행되었고, 제17조에는 인민이 선거, 소환, 창제, 복결의 권리를 가진다고 적혀 있다. 즉, 직접 민권은 헌법 차원에서 나중에 추가된 것이 아니라 처음부터 그곳에 있었다.⁶

그러나 "헌법에 적혀 있다"는 것과 "따라갈 수 있는 길이 있다"는 것은 다른 문제다. 창제와 복결을 어떻게 제안하고, 몇 명이 연서하고, 통과 문턱이 얼마나 되고, 누가 심사하는지는 모두 이를 연결할 법률이 필요하다. 이 법률은 《공민투표법》이며, 2003년 12월 입법원에서 입법을 완료했다.⁶ 헌법 시행부터 공투법 시행까지 56년이 지났다.

한 부의 법, 그리고 그것의 첫 실전(2003)

공투법 시행 후 처음 사용된 것은 2004년 3월 20일이었고, 2건이 대통령 선거와 같은 날 진행되었다: 제1안 "국방 강화", 제2안 "대등 협상"은 모두 당시 대통령이 공투법의 방어적 공투 조항에 따라 제출했다.⁶ 두 건 모두 동의표가 90% 이상이었지만, 투표율 45%로 당시 "투표권자 수의 2분의 1" 문턱에 미달하여 모두 부결되었다.⁶

2008년에 다시 한 차례 있었고, 총 4건이었다: 1월 12일 입법위원 선거와 같은 날의 "당산 몰수", "부패 반대", 3월 22일 대통령 선거와 같은 날의 "타이완 유엔 가입", "실질적 복귀 유엔".⁶ 4건 모두 동의표가 58%에서 94% 사이였고, 투표율 26%에서 36%였으며, 모두 부결되었다.⁶

그 10년의 문제는 문턱의 형태에 있었다: 투표자 수 과반이어야 하면서 동시에 유효표 과반 동의여야 하니, 한 건이 지지자와 반대자를 동시에 투표소로 동원해야 한다는 뜻이었다. 나중의 수정 입법은 주로 이 이중 문턱을 처리하는 데 집중했다.

문턱을 낮춘 그 일곱 가지(2017)

2017년 12월, 입법원은 공투법 수정을 통과시켰고, 이 문턱을 완전히 분해해 재구성했다.⁶ 주요 변동은 일곱 가지다:

• 제안 문턱을 대통령·부통령 선거인 총수의 천분의 5에서 만분의 1로 인하
• 연서 문턱을 5%에서 1.5%로 인하
• 통과 문턱을 선거인 총수 2분의 1에서 4분의 1로 인하하고, 기존의 총 투표율 문턱을 폐지하며, "유효 동의표가 투표권자 총액의 4분의 1 이상이고 반대표보다 많음"으로 통과 판정
• 공투 투표 연령을 20세에서 18세로 인하
• 거부권과 인정권을 가진 공투 심의위원회를 폐지하고 중선위가 형식 심사 담당
• 전자 연서 인증 코드 권한 신설
• 전국 공투에 부재중 투표 허용, 다만 시행 방식은 별도 법률로 정하기

이 중 두 가지의 중점은 단서에 적혀 있다: 부재중 투표는 법률에 들어갔지만, 시행 방식 법률이 계속 제정되지 않아 실무상 여전히 호적지로 돌아가 투표해야 한다.⁶ 전자 연서도 아직 구축되지 않아 연서는 여전히 종이에 의존한다.⁶ 이 두 가지는 나중에 일정 시간마다 다시 제기되는데, 이들이 결정하는 것은 한 가지 일의 비용이기 때문이다: 한 명의 지지자가 자신의 의견을 그 표에 넣기 위해 얼마나 많은 시간을 들여야 하는가.

10건 묶음 선거의 그 밤(2018)

문턱이 느슨해진 후 첫 번째 큰 시험은 2018년이었다. 이 해는 타이완 역사상 전국 공투 건수가 가장 많은 해였으며, 총 10건(제7안부터 제16안)이 구청·시장 지방 선거와 같은 날 투표되었다.⁶ 이 중 7건이 통과했고, 의제는 공기 오염, 석탄 발전, 일본 핵재해 지역 식품 수입, 그리고 혼인과 동성 교육 관련 3건을 포함했으며, "2020 도쿄 올림픽 타이완 정명"과 "민법으로 동성혼 보장" 두 건은 부결되었다.⁶⁵

개표 당밤의 화면은 그 해의 집단 기억이 되었다: 투표 시간이 끝난 후, 많은 투표소 밖에는 여전히 투표를 기다리는 사람들이 줄을 서 있었고, 개표는 밤새 계속되었다.⁵ 공투표와 선거표가 동시에 진행되고 공투 건수도 많으니, 선거 사무 능력과 투표 동선이 같은 날 극한까지 밀렸다.

공투와 대선이 분리된 그 해(2019)

2019년 6월, 입법원은 다시 공투법을 수정했고, 공민투표가 더 이상 전국 선거와 같은 시간에 진행되지 않으며, 2021년부터 매 2년의 8월 넷째 주 토요일에 진행하도록 명정했다.⁶ 지지자들의 주장은 이렇게 하면 투표소가 두 종류 표로 막히지 않고, 공투의 의제 논의도 선거의 대결 분위기에 먹히지 않는다는 것이었다.

분리 후 첫 번째는 2021년 12월 18일의 4건 공투였다: 핵4 재가동, 미국산 돼지고기 반대, 공투 묶음 선거, 3호기 이전. 2017년 수정 입법으로 문턱을 낮춘 후 두 번째 공투였고, 2019년 신규 공투일 이후 첫 번째였으므로, 어떤 선거와도 같은 시간에 진행되지 않았다.⁵ 주목할 점은 이 중 한 건의 주제 자체가 "공투 묶음 선거"였다는 것인데, 즉 선민들이 이 제도를 함께 투표할지 말지에 대해 한 번 표태를 요구받은 것이다.

그 다음은 2022년의 헌법 수정안 공민 복결이었고, 주제는 공민권 연령을 18세로 낮추는 것이었다. 이런 종류의 복결은 공투법이 아닌 헌법 증수 조항 절차를 따르며, 연서와 연령 문턱은 모두 증수 조항으로 정해지고, 일반 공투와 다르다.⁶

핵3, 29.53%와 진자(2025)

2025년 8월 23일 제21안 "핵3 재가동" 공투가 진행되었다. 투표율 29.53%로 공투 투표 역사상 세 번째로 낮았고, 동의표 비율 74.17%였지만, 유효 동의표가 투표권자 총수 4분의 1 문턱에 미달하여 부결되었다.⁷ 이 건은 2017년 수정 입법 후의 문턱 형태를 매우 명확하게 설명한다: 낮은 투표율 상황에서, 동의 비율이 매우 높아도 통과하지 못할 수 있다.

진자는 2025년 11월에 다시 돌아왔다: 입법원은 공투법 수정을 통과시켰고, 공투의 투표일을 "공투안 공고 성립 후 3개월에서 6개월 이내"로 변경했으며, 그 기간의 전국 선거와 합병 진행해야 한다고 했다.⁸⁹ 이는 2019년 분리 설계를 다시 연결한 것과 같으며, 다만 조건을 "기간이 가까우면 합병"으로 적었다. 이 수정안이 대통령 공포 후, 법규 자료 데이터베이스의 《공민투표법》 수정 날짜는 2025년 12월 3일에 멈춰 있다.¹⁰

그래서 2026년의 국면이 있다: 11월 28일 지방 선거 당일, 제22안을 함께 투표해야 한다. 중선위 주위가 개표 시간 추정을 입으로 말할 때, 2018년 그 밤의 화면이 사실 그 숫자의 유래다.⁴

왜 이 선이 기억할 가치가 있는가

매번의 논쟁을 펼쳐 보면, 타이완 공투 제도가 진정으로 반복해서 저울질하는 것은 세 가지뿐이다.

저울의 첫 번째 끝에 놓인 것은 문턱이다: 2004년과 2008년 그 6건의 문제는 문턱이 너무 엄격해서 표는 나왔지만 통과하지 못했다는 것이고; 2017년 4분의 1 제도로 바꾼 후, 문제는 다른 쪽으로 옮겨졌으며, 낮은 투표율에 높은 동의 비율이 더해져도 여전히 통과하지 못할 수 있다. 2025년 제21안이 바로 이 조합이다. 두 번째 끝은 선거 사무 용량이며, 10건이 같은 날인 그 해가 투표소의 수용력을 극한까지 밀었으므로 2019년의 분리가 있었고, 분리 후 공투의 논의 열도가 의심받자 2025년의 다시 묶음이 있었다. 세 번째 끝은 "누구의 의견이 그 표에 들어갈 수 있는가"이며, 이는 연서가 종이를 필요로 하는지, 부재중이 투표할 수 있는지에 따라 결정되고, 이 두 가지는 모두 시행 방식 법률을 기다리고 있다.⁶

이 세 가지 중 어느 것도 순수한 기술 문제가 아니며, 매번 정치 현장에서 다시 계산된다. 그리고 제도가 남긴 흔적은 매우 잘 식별된다: 어느 해에 수정 입법했고, 몇 조를 수정했고, 투표율이 얼마였고, 문턱이 4분의 1인지 2분의 1인지. 이 숫자들을 연도별로 펼쳐 놓으면, 이 섬이 어떻게 직접 민권을 사용하는 법을 배우면서 동시에 자신의 용기를 조정해 나갔는지의 과정이 보인다.

더 읽을거리:

• 중선위 제도 — 공투안을 제안, 연서부터 투표까지 이 길을 완주하는 기관
• 투표권 문턱 역사 — 누가 투표소에 들어갈 자격이 있는지의 그 선도 계속 수정되어 왔다
• [2026 구청·시장 선거](/politics/2026 九合一選舉) — 11월 28일 그 표의 다른 절반

참고 자료