Carte d'identité numérique et gouvernement numérique

En 30 secondes : En janvier 2021, une carte d'identité à puce qui n'avait jamais été émise a coûté au gouvernement taïwanais environ 280 millions de dollars taïwanais en indemnités. Ce projet, baptisé New eID, devait permettre aux 23 millions d'habitants de « tout faire avec une seule carte », mais a été suspendu après une pétition signée par plus de 2 000 universitaires. Ironiquement, la même année où la carte d'identité numérique était mise en suspens, la communauté taïwanaise de hackers citoyens a créé en quelques jours une carte des masques — un service de gouvernement numérique que personne n'était obligé d'utiliser, mais que tout le monde s'est arraché. La véritable histoire de la gouvernance numérique à Taïwan n'est pas celle d'une technologie plus ou moins avancée, mais celle de la construction de la confiance.

Une carte qui a provoqué une crise de confiance

En juin 2019, le Premier ministre Su Tseng-chang a publié une vidéo promotionnelle sur Facebook pour vanter le remplacement imminent de la carte d'identité par une version numérique. Il a déclaré : « Autrefois, on disait "le lettré sort de chez lui et sait tout ce qui se passe dans le monde" ; à l'avenir, ce sera "le lettré sort de chez lui et peut tout gérer dans le monde". » Le secrétaire général du Yuan exécutif, Li Meng-yueh, a ajouté : « 128 pays dans le monde utilisent déjà une carte d'identité numérique à puce. Taïwan doit se rattraper et suivre la tendance mondiale. » (d'après une enquête du Reporter en 2021)

Le Yuan exécutif ne s'attendait pas à ce qui l'attendait : non pas des applaudissements, mais une vague après l'autre d'opposition.

La Taiwan Association for Human Rights et l'Open Culture Foundation ont lancé une pétition, la Judicial Reform Foundation a intenté un procès administratif contre le gouvernement, et l'Academia Sinica a organisé un séminaire de deux jours avant de publier un livre blanc recommandant la suspension du projet. En novembre 2020, le Yuan législatif a directement gelé un budget de 400 millions de dollars taïwanais prévu pour le remplacement des cartes d'identité. Le 21 janvier 2021, le Premier ministre Su Tseng-chang a tranché : le projet de remplacement de la carte d'identité numérique, dont le budget dépassait les 4,8 milliards de dollars taïwanais (incluant le contrat de fabrication de cartes de 3,29 milliards de dollars taïwanais et plusieurs autres marchés publics, les chiffres totaux variant selon les sources¹), était suspendu.

📝 Note du curateur
Un gouvernement démocratique a investi 4,8 millians de dollars taïwanais dans un projet que sa propre société civile a réussi à bloquer. C'est rare à l'échelle mondiale. Dans la plupart des pays, la carte d'identité numérique suit le schéma « le gouvernement décide, le peuple accepte » ; le système Aadhaar en Inde a enregistré 1,2 milliard de personnes, les controverses n'ont jamais cessé, mais les cartes ont quand même été émises. Le New eID taïwanais reste à ce jour sur la liste des projets suspendus.

Les cartes étaient déjà imprimées avant de consulter les experts

L'échec de ce projet n'était pas un problème technique, c'était un problème de processus.

Le projet de carte d'identité numérique était divisé en quatre marchés publics : le contrat d'étude a été remporté par Giau Jyu Management Consultants, le contrat de fabrication de cartes de 3,29 milliards de dollars taïwanais par TECO Electric & Machinery, le contrat de système, après plusieurs appels d'offres infructueux, par Chunghwa Telecom, et le contrat de vérification par DTC Information. Le problème : début 2020, alors que les détails n'avaient pas encore été rendus publics, les trois derniers marchés avaient déjà été attribués.

Un membre du groupe de travail du ministère de l'Intérieur a déclaré au Reporter : « Le marché de fabrication des cartes avait déjà été attribué, et c'est seulement après qu'on nous a demandé si nous avions des remarques sur le cahier des charges. L'Imprimerie centrale avait déjà terminé son travail quand on nous a consultés sur la planification globale. » Il a ajouté : « Beaucoup de gens pensaient que le comité de promotion n'était qu'un tampon caoutchouc. » (d'après une enquête du Reporter en 2021)

Certains membres se sont par la suite ouvertement opposés au projet, d'autres ont tout simplement refusé d'assister aux réunions suivantes.

Ce n'est pas la première fois que Taïwan échoue sur le sujet de la carte d'identité à puce. En 1998, le gouvernement du Kuomintang avait promu la « carte nationale », un projet visant à regrouper la carte d'identité, la carte d'assurance maladie et les données d'empreintes digitales sur une seule carte à puce. Ce projet avait avorté face aux protestations des universitaires et de la société civile. Vingt ans plus tard, le problème avait changé de visage, mais la contradiction de fond restait la même.

« La carte d'identité numérique peut être le fondement d'un gouvernement intelligent, ou l'infrastructure d'un gouvernement autoritaire »

Qiu Wencong, chercheur à l'Institut de droit de l'Academia Sinica, est l'une des voix académiques les plus importantes sur la question de l'identité numérique à Taïwan. Dans une interview à l'Academia Sinica, il a expliqué le fond du problème :

« La raison principale est celle de l'empreinte numérique. Un document papier, une fois consulté sur place, ne laisse aucune trace à moins que son contenu ne soit recopié séparément. Mais dans un environnement numérique, chaque utilisation génère nécessairement un journal d'activité. Lorsque l'empreinte numérique s'accumule au fil de l'utilisation quotidienne de la carte d'identité, le pire scénario est l'émergence d'un mécanisme de surveillance semblable au système de notation sociale de l'autre côté du détroit. » (d'après l'interview de l'Institut de droit de l'Academia Sinica)

L'avocat Lin Yuteng, qui a assisté la Judicial Reform Foundation dans son procès, a été encore plus direct : « La carte d'identité numérique peut être le fondement d'un gouvernement intelligent, ou l'infrastructure d'un gouvernement autoritaire. Entre le bien et le mal, c'est la question du système de responsabilité. » (d'après une enquête du Reporter en 2021)

📝 Note du curateur
Cette citation est le cœur de toute la controverse. Taïwan n'a achevé sa transition démocratique que depuis 40 ans, et la sensibilité à l'idée que « l'État connaît tous vos déplacements » est plus élevée que dans la plupart des pays. Ce n'est pas de la paranoïa : début 2020, plus de 20 millions de données du registre d'état civil ont été découvertes en vente sur le dark web, le ministère de l'Intérieur ayant nié que les données proviennent du gouvernement. Qiu Wencong a souligné : « La caractéristique d'une société démocratique est l'alternance politique. Même si le gouvernement actuel ne pratique pas la surveillance étatique, vous ne pouvez pas garantir qu'un jour, un homme politique prônant la surveillance de l'État ne prendra pas le pouvoir. »

L'Estonie a réussi, mais Taïwan n'a pas appris les bonnes leçons

Lors de la promotion du New eID, le ministère de l'Intérieur citait le plus souvent l'Estonie comme exemple de réussite. Ce petit pays balte de seulement 1,32 million d'habitants a mis en place ce que la Banque mondiale considère comme « le système de carte d'identité numérique le plus performant au monde ». 99 % des services gouvernementaux peuvent être accomplis en ligne. Ils ont même mis en place une sauvegarde à distance de leurs « données gouvernementales » : en cas d'invasion du pays, le gouvernement pourrait continuer à fonctionner depuis le cloud.

🔢 Les chiffres parlent

• Estonie : taux de pénétration de la carte d'identité numérique 97 %, taux de participation numérique des citoyens premier mondial (classement des Nations Unies)
• Certificat citoyen naturel de Taïwan (émis en 2003) : jusqu'à la suspension, le taux d'utilisation réel est resté faible, principalement concentré sur la saison des déclarations fiscales

Mais Qiu Wencong a souligné que Taïwan n'avait retenu de l'Estonie que l'enveloppe technique, sans comprendre le tissu institutionnel sous-jacent. L'Estonie dispose d'une loi spécifique réglementant strictement l'utilisation de la carte d'identité, et surtout — chaque citoyen peut à tout moment consulter « qui, quand et pourquoi a consulté mes données », et poursuivre en justice en cas d'anomalie. En 2007, lorsqu'une fuite massive de données gouvernementales s'est produite en Estonie, le gouvernement a immédiatement reconnu publiquement l'incident et a procédé au remplacement de tous les numéros d'identité nationaux.

En 2019, après une visite en Estonie, le ministère de l'Intérieur a écrit dans son rapport : « Le gouvernement doit promouvoir ce projet avec la plus grande prudence et la plus grande rigueur, mais en cas d'imprévu, le gouvernement doit avoir le courage de reconnaître ses erreurs. » Puis, de retour à Taïwan, il a fait pratiquement tout le contraire.

La carte des masques : une autre voie pour le gouvernement numérique

La carte d'identité numérique a été mise en suspens, mais la gouvernance numérique taïwanaise n'est pas un désert. En fait, ce qui représente le mieux l'esprit du gouvernement numérique taïwan n'est pas le New eID descendant d'en haut, mais g0v (« gov zero »), le mouvement ascendant.

En février 2020, au début de la pandémie de COVID-19, Taïwan a mis en place un système de rationnement des masques, mais les citoyens ne savaient pas quelles pharmacies avaient encore des masques en stock. Wu Zhanwei, fondateur du studio Tainan Haoxiang, a été le premier à créer un prototype de carte des masques pour les supérettes. Audrey Tang, alors ministre sans portefeuille, l'a immédiatement contacté et a coordonné en quelques jours la publication par le gouvernement d'une API ouverte donnant accès aux stocks de masques en temps réel.

« Audrey Tang avait le pouvoir de décision et savait elle-même coder, donc nous n'avions pas besoin de monter à la capitale pour rendre compte à tel ou tel responsable — les développeurs pouvaient se concentrer sur le développement. » — Wu Zhanwei (d'après un reportage de TechNews en 2020)

Des milliers de hackers citoyens ont rejoint le hackathon en ligne. Selon un reportage de NPR², dans les six jours suivant le lancement de la première version de la carte par Wu Zhanwei, toute la population taïwanaise pouvait consulter en temps réel les stocks de masques de chaque pharmacie. Les développeurs sud-coréens et japonais ont par la suite imité le modèle taïwanais, mais la plupart ont conclu que l'expérience taïwanais était difficile à reproduire.

La leçon de cette histoire ne se limite pas à la technologie. La comparaison entre la carte d'identité numérique et la carte des masques révèle le paradoxe central du gouvernement numérique : les services numériques les plus réussis du gouvernement ne sont souvent pas conçus par le gouvernement lui-même.

De ministre sans portefeuille à ministère du Développement numérique

Dans l'épisode de la carte des masques, Audrey Tang a joué le rôle de pont plutôt que de commandant, un positionnement qui s'est étendu à son nouveau poste. Le 27 août 2022, le ministère du Développement numérique de Taïwan (moda) a été officiellement inauguré, avec Audrey Tang comme première ministre (mandat de 2022 à mai 2024³ ; après sa démission en mai 2024, elle a été remplacée par Huang Yan-nan ; dans ce texte, toute mention d'Audrey Tang se réfère à son rôle de première ministre). Lors de l'inauguration, elle a indiqué que « moda » se prononce comme « moteur » (mótǎ en mandarin), exprimant l'espoir qu'il devienne le moteur du développement numérique de Taïwan.

La création du ministère du Développement numérique est elle-même l'un des produits de l'échec du New eID. Lorsque la carte d'identité numérique a été suspendue, le ministre de l'Intérieur Xu Guoyong a admis que « l'autorité compétente pour la carte d'identité numérique à l'avenir, et la nécessité de créer un nouvel organisme dédié, restaient sans réponse ». Deux ans plus tard, la réponse est arrivée : le moda a repris l'ensemble du dossier.

Mais les défis restent considérables. Un hacker éthique surnommé Howard (pseudonyme) a souligné dans une interview au Reporter un problème structurel : « La cause profonde au sein du gouvernement est que les agents chargés des marchés ne comprennent pas la technologie, et la gestion de la cybersécurité ne peut pas être mise en œuvre. Que ce soit dans le cahier des charges de l'externalisation ou lors de la réception, vous n'avez aucun moyen de vérifier l'existence de failles de sécurité. » En 2019, l'audit de cybersécurité mené par le Yuan exécutif sur 10 organismes gouvernementaux a donné une note moyenne de seulement 69,3 sur 100, dont 6 organismes ont échoué aux tests techniques. Le déficit de personnel spécialisé en cybersécurité au sein de l'administration atteignait 60 %, soit plus de 1 000 postes vacants. (d'après une enquête du Reporter en 2021)

🔢 Les chiffres parlent

• Le Bureau d'enquête a offert un poste d'analyste en cybersécurité exigeant un doctorat + 9 compétences professionnelles, pour un salaire mensuel de 58 000 dollars taïwanais
• En 2019, la Commission des services civils a révélé la fuite de 590 000 dossiers personnels de fonctionnaires
• En 2021, plus de 20 millions de données du registre d'état civil taïwanais sont apparues sur le dark web

vTaiwan et l'expérience du gouvernement ouvert

Pendant que la voie de la carte d'identité numérique était bloquée, Taïwan a avancé plus loin que la plupart des pays sur une autre voie, celle de la « démocratie numérique ».

La plateforme vTaiwan, lancée en 2015, utilise un outil d'IA appelé Pol.is pour permettre aux citoyens de participer à l'élaboration des politiques. Le cas le plus célèbre est la discussion de 2015 sur la régulation d'Uber, où le gouvernement a cédé la table de négociation, permettant aux chauffeurs Uber, aux chauffeurs de taxi et aux passagers de débattre directement sur la plateforme. Le consensus finalement atteint a servi de référence législative. Selon les statistiques de CrowdLaw, depuis le lancement de vTaiwan, plus de 80 % des dossiers de discussion ont été traduits en actions gouvernementales concrètes (selon les statistiques auto-déclarées de vTaiwan, étude de cas CrowdLaw⁴).

Audrey Tang a une vision lucide de vTaiwan : « Ce n'est pas une solution démocratique, mais un processus de construction de consensus. Le consensus approximatif atteint sur vTaiwan ne peut servir que de référence pour l'élaboration des politiques ; pour provoquer le changement, il faut compter sur la force de la participation citoyenne. » (d'après le dossier spécial sur le gouvernement ouvert du Reporter)

Ceci forme un miroir avec la leçon de la carte d'identité numérique : la technologie elle-même n'est pas la solution. Une technologie sans confiance est dangereuse ; une confiance avec une technologie imparfaite peut en fait aller plus loin.

La leçon à 4,8 milliards

Après la suspension du projet de carte d'identité numérique, les fournisseurs concernés ont initialement réclamé plus d'un milliard de dollars taïwanais d'indemnités. En janvier 2024, après médiation par la Commission des travaux publics, le montant final s'est établi en dessous d'environ 280 millions de dollars taïwanais⁵. Le ministre de l'Intérieur Lin Youchang a admis que « plus de 200 millions de dollars taïwanais était le meilleur résultat possible ».

280 millions de dollars taïwanais, auxquels s'ajoutent les dépenses déjà engagées pour l'équipement et les locaux, pour une carte à puce qui n'a jamais été émise. Mais ce qu'ils ont peut-être véritablement acheté, c'est une leçon de gouvernance numérique pour la société taïwanaise :

Vous pouvez concevoir la puce la plus sécurisée du monde, mais si le peuple ne vous fait pas confiance, la carte ne sera toujours qu'un morceau de plastique.

L'Estonie a mis 30 ans de transparence pour atteindre un taux de participation numérique de 97 %. La société civile taïwanaise a prouvé qu'elle était capable de créer une carte des masques en trois jours, et aussi de bloquer un projet gouvernemental de 4,8 milliards de dollars taïwanais. Les deux sont des muscles de la démocratie numérique.

Qiu Wencong, à la fin de son interview à l'Academia Sinica, a prononcé ces mots qui constituent peut-être la note de bas de page la plus précise de toute cette histoire : « On ne peut pas se contenter de souligner que les autres pays ont une numérisation merveilleuse et qu'il faut s'empresser de les imiter, tout en ignorant la base juridique laborieusement construite pour rendre cette numérisation possible. » (d'après l'interview de l'Institut de droit de l'Academia Sinica)

En 2026, la carte d'identité numérique taïwanaise n'a toujours pas de calendrier. Mais chaque saison fiscale, des millions de Taïwanais insèrent docilement leur certificat citoyen naturel — émis depuis 2003 — dans un lecteur de cartes pour accomplir leur interaction numérique la plus fréquente avec le gouvernement. Cette vieille carte n'a pas été frappée par une crise de confiance, parce qu'elle n'a jamais promis trop.

Références