國宅與居住正義：政府蓋的便宜房，最後養出誰的資產扶梯

台北大安區復興南路二段，有一片叫「成功國宅」的房子。1985 年剛蓋好的時候，沒人要。¹

政府開的價是一坪 6.7 到 7.1 萬元，在當時不算便宜，加上滯銷，最後降到一坪 6.7 萬、再搭配四年無息貸款才把房子賣完。老里長石忠勝後來回憶，他跟太太是把畢生積蓄掃乾淨，湊到 40 萬元頭期款，才買下其中一戶。¹

四十年後的今天，同一個門牌，房仲平台上近一年的成交均價是一坪約 87 萬元，最高的一戶逼近 98 萬。²從 6.7 萬到 87 萬，大約是十二到十四倍。當年那筆掃光積蓄才湊出的頭期款，今天連一坪都買不到。

30 秒概覽： 國民住宅是台灣 1975 年立法、政府「蓋了賣」給人民的便宜房，本意是幫買不起的人上車。問題是它從頭到尾沒裝一道「增值回收」的閘門，2002 年甚至把僅有的防炒作機制拆掉，讓國宅可以賣給任何人。於是公共補貼蓋出來的房子，最後變成早買者的私人資產，台北幾個精華區國宅如今一坪逼近、甚至突破百萬。2015 年政府廢掉國宅條例，改走「只租不售」的社宅；2026 年 5 月桃園卻三讀通過「可負擔住宅」，把「政府蓋來賣」這條路找回來，而且刻意把當年沒裝的閘門裝回去：轉售不得超過原承購價。內政部不同意，主張回到「只租不售」。「幫你買得起」還是「幫你租得起」，這兩條居住正義路線，台灣吵了五十年還沒收尾。

這篇要講的，就是夾在這兩個門牌價中間的五十年。一個政府花錢蓋便宜房幫人上車的好意，怎麼會走到今天，變成站在階梯頂端的下一代，買不起、也租不穩？

政府蓋來賣的那一代房子

台灣最早處理「人民買不起房」的辦法，是借錢給你蓋。1957 年制定的《興建國民住宅貸款條例》，政府的角色比較像銀行，幫忙出資讓人民自己蓋房。真正讓政府自己跳下來蓋的，是 1975 年 7 月 12 日公布的《國民住宅條例》。同一天，舊的貸款條例廢止。³

這部 1975 年的條例，骨子裡是一份居住正義的承諾。原始第 3 條寫得很清楚：國宅是「用以出售或出租與收入較低家庭及軍、公、教人員家庭」。⁴換句話說，這批房子是要賣給收入低的人跟軍公教的，不是蓋給市場上誰有錢誰買。

更關鍵的是它的第 12 條。轉售國宅，得經過主管機關同意，而且受讓人也必須具備國宅承購資格。⁴這一條，是整個故事的樞紐。它等於在國宅外面圍了一道牆：今天政府用補貼把房子便宜賣給符合資格的人，這個人將來要賣，也只能賣給下一個符合資格的人。房子可以換手，但永遠在「需要幫助的人」這個圈子裡流動。便宜不會外漏，補貼不會被誰一次性套現帶走。

📝 策展人筆記
這道牆，是國宅最被低估、也最早被遺忘的一個設計。後來大家罵國宅「圖利早買的人」，罵到的其實不會是 1975 年的版本，那時候的國宅有閉環，補貼跑不掉。真正讓補貼漏光的，是幾十年後有人把這道牆親手拆掉。一篇談國宅的文章如果只看到「房子增值、買到賺到」，會錯過最重要的那一刻：閉環是什麼時候、被誰、為什麼拆的。

1982 年，條例做了一次大修，從原本十幾條擴充到 45 條。這次修法加了一道防短炒的鎖：買了國宅得「住滿 2 年」才能賣。⁵但要注意，這時候那道核心的牆還在，受讓人依然必須具備國宅資格。住滿兩年只是防你買了馬上轉手，圈子的邊界沒有被動到。

要說 1982 年有什麼真的改變了體質，是它順手把門開給了另一群人。為了促銷，國宅開始開放軍公教申購，於是出現一個諷刺的轉向：原本條文寫明要照顧的「收入較低家庭」，在實際配售裡反而被排到後面，更有穩定收入、更付得起頭期款的軍公教成了主力。便宜房的入口，悄悄從最需要的人，挪向了還算過得去的人。

台北高密度的住宅紋理。國宅那一代蓋的房子，多半就嵌在這樣的街廓裡，後來隨著地段一起翻身。Photo: 迷惘的人生, CC BY-SA 2.0 via Wikimedia Commons.

那為什麼大家當年還是擠破頭想抽到一戶國宅？因為國宅的配售價，本來就壓在市價之下。能抽中一戶，幾乎等於中樂透：拿到鑰匙的那一刻，手上就握著一個比市價便宜約三成的價差，轉手就是現金。⁶這個「中籤像中樂透」的氣氛，本身沒有錯，它正是居住正義該有的樣子：讓買不起的人，靠運氣跟資格，也能上車。

錯的是，這台車後來忘了關門。

二〇〇二年，那道牆被拆掉了

很多人以為國宅變成炒作標的，是 1982 年開放軍公教買的那一刻就註定的。真正把閘門拆掉的，其實是一個比較少被提起的年份：2002 年。

那一年的 12 月 11 日，立法院修了《國民住宅條例》第 19 條。改了兩件事，每一件單獨看都不大，合在一起卻把國宅的命運整個翻過來。第一，住滿年限從 2 年縮短到 1 年。第二，也是致命的一刀，取消了「受讓人須具國宅資格」的限制。⁷

那道從 1975 年就圍著國宅的牆，在這一刻被推倒了。

從此，一戶國宅住滿一年，就可以賣給任何人。不必是收入較低家庭，不必是軍公教，不必符合任何資格。一個原本只在「需要幫助的人」之間流動的房子，正式被放進了自由市場，跟它隔壁那棟全價買來的私人公寓，從此沒有兩樣。

市價 3000 萬元的房子，變成 6000 至 7000 萬元的房子……劫貧濟富，國家出錢幫有錢人改建房子

這裡要把一個常被講錯的細節釘住，因為它正好是理解這道閘門的關鍵。國宅條例裡確實有一條「原承購價格扣除折舊」的計價公式（第 21 條），聽起來很像「轉售只能按成本賣」的防炒作鎖。但它不是。那條公式是政府在強制收回違規戶時，要補償給原住戶多少錢的算法，跟你把房子賣到市場上能賣多少，完全是兩回事。⁵所以準確的講法是：國宅防炒作的，從來只有「買家資格限制」這一道閉環，而它在 2002 年被拆了，而不是什麼「原價收回機制被鬆綁」。差別很重要，因為它決定了你罵的對不對。

把閉環一拆，剩下的事就交給時間跟地段。

成功國宅那塊地，後來捷運通了、商圈成熟了，整個大安區的房價跟著抬上去。國宅本身沒變，還是 1985 年那批房子，但它腳下那塊台北市精華地段的價值，三十年翻了十幾倍。當年湊不出 40 萬頭期款的人進不來，進得來的人，房子在手裡長成了一筆從沒預期過的財富。公共補貼蓋的房，最後增值的全歸了個人。而這份增值，本來有機會留在公共手裡，只要那道牆還在。

📝 策展人筆記
公平地說，國宅會暴漲，主因是地段，不是國宅這個身分本身。台北精華區的任何房子三十年都會漲。離開都會核心的國宅，很多就是普通中古宅，甚至是賣不掉的蚊子館。所以這篇真正要追問的，不是「國宅憑什麼漲」，房子當然會漲。要追問的是：政府用公共的錢蓋了房、補貼了價差，為什麼不順手裝一道閘門，讓公共投資養出來的增值，至少有一部分回到公共手裡？這個問題，香港有答案，英國有教訓，而台灣，整整空白了五十年。

三大國宅，從便宜房長成豪宅

要看這道沒裝的閘門代價有多大，得走進台北幾個門牌。先講一件容易被誤會的事：台北精華區那幾棟身價驚人的國宅，不是「中低收入戶安置宅」一夕變豪宅這種戲劇化的故事。它們的身世，是眷村改建加上一般市民配售。

以大安國宅為例，1,296 戶裡，軍方分回 628 戶、佔約 48%，警察 186 戶、約 14%，剩下 479 戶、約 37% 賣給一般民眾。²成功國宅前身是「成功新村」，1980 年由當時的陸軍總司令郝柏村跟台北市長李登輝簽約改建，原本的眷戶約 515 戶、約佔 20%，其餘八成對外公開銷售。⁸所以更精確的說法是：這些是「政府補貼出售的公共住宅」，補貼跑進了原眷戶跟一般配售戶手裡，而不是低收入戶安置宅翻身。但前面講過的那條線，1982 年後為促銷開放軍公教、真正的低收入戶反而被擠出去，這條線是成立的。便宜房的好處，一開始就沒精準落在最需要的人身上。

身世釐清了，再看數字，衝擊力才不會用錯地方。

成功國宅，1985 年滯銷時一坪 6.7 萬，今天房仲平台近一年均價約 87 萬，是台北三大國宅裡唯一還沒破百萬的。²它的鄰居大安國宅，房仲平台近一年均價約 96 萬一坪，已經有單戶突破百萬，2025 年 11 月有一筆成交來到每坪 105 萬。²

最極端的是正義國宅。它原本安置約 175 戶軍眷，位置在忠孝東路三段、緊鄰 SOGO，是台北最精華的商業地段之一。經過整整 26 年的整合都更，它變成了豪宅「台北之星」，2024 年 11 月的成交價是每坪 204 到 240 萬。²一個從安置軍眷起家的公共住宅基地，最後長成了台北頂級豪宅。

還有一棟新隆國宅，在中正紀念堂旁邊，1986 年原本一坪 4.7 萬，到 2022 年房仲平台上約 105.8 萬一坪，⁹粗算是二十二倍。

📊 國宅身價：從配售價到今日

國宅	起始（年/原價）	今日（房仲平台）
成功國宅	1985 / 一坪 6.7 萬	近一年均價約 87 萬
大安國宅	—	近一年約 96 萬，單戶破百萬
新隆國宅	1986 / 一坪 4.7 萬	2022 約 105.8 萬
正義國宅	安置 175 戶軍眷	都更後 204～240 萬（2024/11）

（房價皆引自房仲平台成交資訊，非官方統計）

這些數字攤開來，律師林智群 2025 年批評一個「國家出錢替成功國宅都更」提案時那句話，就格外刺耳。他說，這等於把「市價 3000 萬元的房子，變成 6000 至 7000 萬元的房子」，是「劫貧濟富，國家出錢幫有錢人改建房子」。¹⁰學術界看得更冷：巷仔口社會學的研究者點出，政府以前的國宅「都以販售為主」，住宅政策一路以衝高自有率為目標，到頭來台灣的住宅，「確實就是累積財富的工具」。¹¹

這就是那道沒裝的閘門，五十年後給出的帳單。政府蓋的便宜房，沒有變成一台不斷接住下一個買不起的人的扶梯，而是變成一台只接住了最早上車那批人的電梯，他們上去之後，把梯子收了起來。

那道閘門，香港叫補地價，英國叫教訓

問題講到這裡，會冒出一個很自然的反問：要政府蓋便宜房賣給人民，又不准人民賣了賺錢，這做得到嗎？

做得到。隔壁的香港，就裝了這道台灣始終沒裝的閘門。

香港政府推「居屋」，邏輯跟國宅很像：用市價六到七折，把房子賣給中低收入戶。但它多了一個機制，叫「補地價」。屋主將來如果要在公開市場上把居屋賣掉，得先按照當初買到時的折扣比例，向政府補繳一筆地價，等於把當年政府讓利出去的那一塊，連同一部分增值，補回給公庫。¹²增值不是全歸個人，有一塊要還給公共。台灣的國宅，從來沒有這道補地價的關卡。你便宜買到，住滿期限就能用全市價賣掉，中間那段價差跟增值，乾乾淨淨進你自己口袋。

香港的「居屋」海富苑。香港政府用市價六七折把居屋賣給中低收入戶，但設了一道台灣國宅沒有的閘門：補地價。Photo: Thomasman, CC BY-SA 3.0 via Wikimedia Commons.

如果說香港是台灣該抄而沒抄的作業，那英國就是一面更殘酷的鏡子。

1980 年，柴契爾政府推出「購買權」（Right to Buy），讓公屋的租戶可以用很高的折扣，把自己住的公屋買下來。政策大受歡迎，前後賣掉了約 190 萬戶公屋。代價是什麼？英國的社會住宅佔比，從 1980 年的 31%，一路腰斬到 2023 年的 16%。¹³公共存量一旦賣給個人，就回不來了。智庫 Common Wealth 算了一筆帳，光是當年那些「折扣」讓渡出去的權益價值，就高達 1940 億英鎊，換算約新台幣 8 兆。它的原話是：

✦ "The equity given away through the discount is worth £194 billion…"（光是折扣讓渡出去的權益，價值就達 1940 億英鎊。）——智庫 Common Wealth

_倫敦的市政公宅（council housing）。1980 年柴契爾的「購買權」把這類公屋折扣賣給租戶，四十年後英國社會住宅佔比腰斬到剩 16%。Photo: Reading Tom, CC BY 2.0 via Wikimedia Commons._

更諷刺的後續是，當年賣掉的公屋裡，有 41% 如今變成了租金更高的私人出租房。¹³政府把房子折扣賣給租戶，租戶（或下一手）再用更高的租金租回給別人，公共補貼繞了一圈，最後墊高了租屋市場的價格。台灣國宅那台「收了梯子的電梯」，在英國是放大了一百萬倍的版本。

新加坡的 HDB 組屋，約八成國民居住其中。政府蓋了「賣」、給 99 年地契，即使設了最低居住年限，仍擋不住組屋增值私有化。Photo: Martinpasquier, CC BY-SA 4.0 via Wikimedia Commons.

連最常被當成正面教材的新加坡，也擋不住這件事。新加坡政府蓋了「賣」給人民的組屋（HDB），給的是 99 年地契，約八成國民都住組屋，看起來是「居者有其屋」的模範生。但它即使設了最低居住年限、設了轉售附加費，仍然壓不住組屋的增值私有化。學者 Chua Beng Huat 直接指出，這套本意要拉平不平等的公共補貼，實際上反而加深了世代之間的財富落差：早買的人靠組屋增值累積資產，晚到的世代得用更高的價格才買得起。組屋一買一賣的循環，當地人有個很傳神的說法，叫「咬兩口櫻桃」（two bites of the cherry）。¹⁴

📝 策展人筆記
把香港、英國、新加坡擺在一起看，會發現一件事：只要政府選擇「蓋來賣」，增值私有化就是一道幾乎甩不掉的影子。差別只在你有沒有裝閘門、閘門夠不夠緊。香港裝了補地價，至少留住一部分；新加坡設了門檻，但仍然漏；英國乾脆大放送，於是公共存量整碗端走。台灣的國宅，是這個光譜上最沒設防的一端，連香港那道補地價都沒有。所以五十年後台灣才會走到一個十字路口：要嘛學香港、把閘門補上去，要嘛乾脆學另一條路，根本不要賣。

一個 85% 的漂亮數字，和買不起的下一代

到了 1999 年底，國宅這條路自己先走不下去了。

問題不是賣不掉那麼簡單。國宅長期定價偏高、選址偏遠，蓋好一批滯銷一批；另一邊，民間開始抗議政府「濫用社會資源」蓋這些賣不掉的房子。兩股力量夾擊，政府在 1999 年底停止興辦國宅。³這台又貴又遠又賣不動的機器，熄火了。

熄火之後，國宅在帳面上躺了十幾年，直到 2015 年被正式拔掉插頭。行政院在 2013 年 3 月 14 日通過廢止案，立法院 2014 年 12 月通過，2015 年 1 月 7 日，《國民住宅條例》正式廢止。¹⁵官方給的理由很漂亮：台灣的自有住宅率已經到 85%，「幫人民買房」這個任務算是完成了，接下來改走只租不售的社會住宅。¹⁵

這個 85% 的數字，是整個故事最值得停下來想一秒的地方。

✦ 自有住宅率 84.4%，但這個數字裡，藏著大量「跟爸媽同住」算進去的虛高，以及一整代真正自己買不起的年輕人。

數字上，台灣的自有住宅率確實高達 84.4%。¹⁶問題是這個數字含了大量「跟父母同住」的情況：房子是爸媽的，年輕人住在裡面，也被算進「有自有住宅」。把鏡頭從這個漂亮的總數，轉到真正要自己買第一間房的那一代人身上，畫面完全不一樣。

全國的房價所得比，2014 年是 8.41 倍，到 2024 年變成 10.76 倍，十年漲了約 28%。¹⁷世界銀行的標準是，超過 5.1 倍就算「嚴重無法負擔」。而台北市在 2024 年第三季的峰值，是 16.60 倍，一個台北家庭不吃不喝十六年多，才買得起一間房。¹⁷

資料來源：內政部不動產資訊平台、政大不動產研究中心

房貸的壓力同步惡化。全國的房貸負擔率，2014 年約 36%，2024 年升到約 47%；台北市最新一季約 64%。¹⁷也就是說，一個台北家庭如果咬牙買了房，每個月收入裡有將近三分之二要拿去繳房貸。租屋市場也沒有變成避風港：2024 年的租金指數年增 2.45%，創下 28 年來的新高。¹⁸首購族的年齡，十年來整整老了約 5 歲，從 30 到 35 歲，往後推到 35 到 40 歲。¹⁷

華視新聞官方報導：2023 年 7 月，民間團體在凱道遊行喊出「居住正義」。買不起、租不穩的世代焦慮，正是國宅那道沒裝的閘門留下的長尾。

把這兩張畫面疊在一起看，那個 85% 的官方理由就出現裂縫了。政府說「自有住宅率 85%、任務完成」的同一個時間，成功國宅一坪逼近百萬，年輕人買第一間房得不吃不喝十幾年。85% 是上一代的存量，10.76 倍是下一代的入場券。一個政策用前者宣告勝利，卻把後者留給了下一代去扛。國宅那台收了梯子的電梯，最後困住的，正是站在門口、買不起也租不穩的年輕人。

二〇一六換了路：政府不賣了，改用租的

國宅拔掉插頭之後，台灣的居住正義換了一條完全不同的路：政府不再蓋房子賣給你，改成蓋房子租給你。

這條路的法律地基，是 2011 年制定、2012 年底施行的《住宅法》。它的第 3 條第 2 款把社會住宅定義得很死：「社會住宅：指由政府興辦或獎勵民間興辦，專供出租之用之住宅及其必要附屬設施。」¹⁹「專供出租」這四個字，等於從中央法律的層級，替「只租不售」這條路線蓋了章。賣，這個動作，被排除在社宅之外。

台北市明倫社會住宅。2016 年之後，台灣居住正義的主力換成這種「只租不售」的社宅：政府持有、出租，不再賣斷給住戶。Photo: Solomon203, CC BY-SA 4.0 via Wikimedia Commons.

2016 年新政府上任，把這條路線推成旗艦政策：八年蓋 20 萬戶社會住宅，直接興建加上包租代管雙軌並進。這之後的故事（20 萬戶怎麼蓋、包租代管怎麼運作、混居設計怎麼避免社宅被貼標籤），是另一篇文章的主題了。本文只需要記住一件事：2015 年國宅謝幕，2016 年社宅接棒，台灣的居住正義主旋律，從「幫你買得起」換成了「幫你租得起」。（這條只租不售的路線怎麼走、走得如何，詳見姊妹篇《社會住宅與居住正義》。）

賴清德上任後，把這條路喊得更大：「百萬租屋家庭」。拆開來，是新增直接興建 13 萬戶、累計 25 萬戶，加上包租代管 25 萬戶，再加租金補貼 50 萬戶。²⁰

⚠️ 三種「社宅」不能加總

「直接興建」「包租代管」「租金補貼」是三件不同的事，效益天差地遠，不能加在一起當「社宅成果」對外宣稱。OURs 都市改革組織的廖庭輝點得很直接：「補貼一戶包租代管的預算，平均可以補貼兩戶以上的租金補貼。」²¹同一筆錢，用在不同工具上，照顧到的戶數差一倍以上。把三者相加報一個漂亮總數，是央地雙方都愛用的話術。

而且這個大數字，後來自己縮水了。2025 年 12 月，國土署把原本承諾的直接興建 13 萬戶，下修到 4 萬戶。²²官方說這是務實調整，民間團體說這是跳票。截至 2025 年 9 月，官方稱全國社宅有 22.2 萬戶，但這個數字是「直接興建 12.1 萬（含興建中、已決標的）」加上「包租代管有效契約 10.1 萬」湊出來的。²⁰真正當年新增決標的，住都中心 2025 年是 1,662 戶。²⁰

這裡也得替政府說句公道話。坊間有種說法是「賴清德一戶社宅都沒蓋」，這是政治誇大，住都中心 2025 年確實有 1,662 戶決標在跑。²⁰但進度大幅落後當初的承諾、新計畫又卡在行政院還沒核定，也是事實。央地兩邊都有各自的話術，這篇兩邊並陳，不替誰背書。

二〇二六，桃園把賣找回來，也把閘門裝回去

就在「只租不售」當了十年主旋律之後，2026 年，有人把「政府蓋來賣」這條被廢掉的路，重新撿了起來。撿起來的是桃園。

2026 年 5 月 29 日，桃園市議會不分黨派三讀通過《桃園市可負擔住宅興辦管理自治條例》，6 月送行政院待核定。²³這個「可負擔住宅」，骨架就是國宅的還魂版：政府蓋房子，用市價約五到六折（一坪兩字頭）賣給人民，鎖定 25 到 44 歲的婚育家庭、設籍滿一年、名下沒有自有住宅。首批約 107 戶，落在機場捷運 A18、A20 站周邊，目標三到四年蓋 3,000 戶。²³

桃園青埔特區，機場捷運 A18、A20 一帶的新興重劃區。桃園首批可負擔住宅就落在這片站區周邊。Photo: Heeheemalu, CC BY-SA 4.0 via Wikimedia Commons.

但桃園這次，做了一件國宅五十年都沒做的事。它把那道閘門，裝回去了。

可負擔住宅的條例裡，明明白白寫著三道防炒作的鎖：轉售價格不得超過原承購價、只能透過政府的媒合平台交易、禁止私下轉售。²³這幾乎就是 2002 年被拆掉的那道牆，五十年後重新砌了起來，而且砌得更高：當年國宅的閉環只限制「賣給誰」，桃園這次連「賣多少錢」都鎖死了。你便宜買到，將來也只能照原價、透過政府的平台，賣給下一個符合資格的人。增值，留在這個圈子裡，不准被誰一次性套現帶走。

📝 策展人筆記
桃園這道閘門，等於替國宅補上了它五十年前漏掉的那一頁作業。當年國宅最大的破口，就是「便宜買到、全價賣出，中間的增值歸個人」；桃園這次把「轉售不得超過原承購價」直接寫進法條，等於對著歷史說：那道牆當年不該拆。從這個角度看，可負擔住宅是國宅的還魂，更是國宅的一次認錯：用一條法律條文，承認那台電梯不該收掉梯子。

不過，這條路一冒頭，就跟中央對撞了。

買得起，還是租得起：央地隔空吵的那一架

內政部的態度很明確：賣，本身就有問題。次長董建宏直接質疑這個方向，他說：「可負擔住宅為出售型住宅時，相對來講能照顧的民眾就會比較少」，而且「自由轉賣過程中會造成一些物權上的爭議跟後續行政管理的問題」。²⁴他主張回歸《住宅法》社宅「只租不賣」的精神。翻成白話，內政部的意思是：房子一旦賣出去就是公共存量的一次性流失，與其想方設法去管「賣了之後怎麼辦」，不如一開始就不要賣，永遠留在政府手上一直租下去。

兩邊講的，其實是兩種不同的居住正義。

桃園這邊的回應，是想拆掉這道二選一的框。桃園市都發局長江南志說：「居住正義的推動不應該掉入『2 選 1』的單一邏輯中。」²⁵市長張善政則在 2026 年 6 月 4 日親自跑了一趟行政院，爭取把桃園的可負擔住宅納入中央政策。據媒體報導，他把可負擔住宅跟社宅形容成居住政策的「兩隻翅膀」，互補而非競爭：有人想買、有人只能租，兩種需求各自接住，不該逼著二選一。²⁶

天下雜誌官方節目：賴政府承諾的 13 萬戶直接興建社宅為何大縮水，從一個側面看台灣居住正義的坎坷現況。

行政院這次沒有一口回絕。院長卓榮泰的態度明顯軟化，沒有否決桃園的做法，只盼「中央跟地方的政策能對齊」。²⁷一個被廢掉十一年、官方理由都寫好「自有住宅率 85% 任務完成」的政策路線，竟然從一個地方政府手上，重新敲開了中央的大門。

_維也納的卡爾馬克思大院（Karl-Marx-Hof），1933 年完工至今仍由市政府持有、只租不售。一百年不賣，存量就一直在公共手裡。Photo: C.Stadler/Bwag, CC BY-SA 4.0 via Wikimedia Commons._

這場央地對撞，吵的根本是一個五十年前就該回答、卻一直被繞過的問題：政府到底該幫人民「買得起」，還是幫人民「租得起」？

五十年後，台灣才學會裝那道閘門

回到成功國宅那個門牌。

1985 年，老里長石忠勝夫妻掃光積蓄湊出 40 萬頭期款，買下一坪 6.7 萬的房子。那一刻的國宅，是一個完整的居住正義承諾：政府蓋便宜房，幫買不起的人上車。它唯一的疏忽，是忘了在出口裝一道閘門：沒人規定這房子將來增值了，那塊靠公共補貼跟地段養出來的價差，該怎麼分。於是四十年後，同一個門牌一坪逼近百萬，當年那筆頭期款連一坪都買不起，梯子在最早上車的那批人腳下，被悄悄收了起來。

香港把那道閘門叫補地價，英國用 8 兆權益的代價學會它不能不裝，新加坡設了門檻仍舊漏。台灣繞了整整五十年，2002 年甚至親手把僅有的半道牆拆掉，直到 2026 年，才終於有一個地方政府，把「轉售不得超過原承購價」這幾個字，寫進了一部叫「可負擔住宅」的條例裡。那正是國宅當年沒裝、香港人叫補地價的那道閘門。

所以這個故事真正的問題，從來不是「政府蓋不蓋得起房」。國宅證明了政府蓋得起，桃園也準備再蓋一次。真正的問題，是「幫你買得起」之後，那份增值該歸誰：歸最早上車的那一個人，還是歸還在門口排隊的下一代。

桃園議會三讀那天按下表決鍵的人或許沒意識到，他們同時也替五十年前那道被拆掉的牆，補上了最後一塊磚。至於這塊磚能不能砌成一台不再收梯子的扶梯，還是又一次卡在中央與地方對齊不了的角力裡，成功國宅的下一個門牌價，會替我們記下答案。

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延伸閱讀：

• 社會住宅與居住正義 — 2016 年之後「只租不售」社宅這條路線：八年 20 萬戶、直接興建與包租代管雙軌、混居設計怎麼避免社宅被貼標籤（本文的姊妹篇，接續 2015 國宅謝幕後的故事）
• 台灣少子化危機 — 買不起房跟生不出小孩是同一條結構性裂痕的兩端，世代正義的另一個切面
• 鐵皮屋 — 當買不起也租不穩，台灣人怎麼用最克難的方式替自己加蓋出一個棲身之所
• 台灣環境正義與鄰避爭議 — 社宅、嫌惡設施要蓋在誰家旁邊，居住正義跟空間正義的交界

參考資料

圖片來源

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• 台北市住宅天際線（象山視角） — Photo: Heeheemalu, 2026, CC BY-SA 4.0（hero）
• 台北市士林區公寓街景 — Photo: 迷惘的人生, 2022, CC BY-SA 2.0
• 香港土瓜灣海富苑（居屋） — Photo: Thomasman, 2008, CC BY-SA 3.0
• 倫敦 Brookfield Estate 市政公宅 — Photo: Reading Tom, CC BY 2.0
• 新加坡拉芬德區 HDB 組屋 — Photo: Martinpasquier, 2014, CC BY-SA 4.0
• 台北市明倫社會住宅 — Photo: Solomon203, 2023, CC BY-SA 4.0
• 桃園青埔高鐵特區天際線 — Photo: Heeheemalu, 2023, CC BY-SA 4.0
• 維也納 Karl-Marx-Hof 社會住宅 — Photo: C.Stadler/Bwag, CC BY-SA 4.0
• 影片：華視新聞〈716 凱道遊行喊「居住正義」〉（YouTube 官方頻道）、天下雜誌〈為何社宅政策大轉彎〉8 分鐘看懂天下 Ep.74（YouTube 官方頻道）

1. 成功國宅當年沒人要（Yahoo 好宅報報） — 報導成功國宅 1985 年完工初期滯銷、降價搭配四年無息貸款才售完，以及老里長石忠勝回憶夫妻倆湊 40 萬頭期款購屋的經過。↩
2. 大安區 3 大國宅身價飆（ETtoday 房產雲） — 房仲平台統計大安、成功、正義等台北精華區國宅近一年成交均價，含大安國宅 2025 年 11 月每坪 105 萬破百萬、正義國宅都更後 204～240 萬，及各國宅眷村改建與一般配售的戶數組成。↩
3. 行政院廢止國民住宅條例新聞稿（行政院） — 官方說明國宅條例 1975 年公布、前身 1957 年貸款條例、1999 年因滯銷與民間抗議停止興辦，及廢止時自民國 65 年起累計辦理約 39 萬餘戶、協助約 158 萬人的廣義數據。↩
4. 國民住宅條例（民國 64 年）（維基文庫） — 1975 年原始條文一手來源，含第 3 條國宅出售出租對象為收入較低家庭及軍公教家庭、第 12 條轉售須經主管機關同意且受讓人須具國宅承購資格的閉環設計。↩
5. 國民住宅條例 1982 年版第 19、21 條（法源法律網） — 1982 年大修條文一手來源，第 19 條加入住滿 2 年才能轉售的限制，第 21 條為政府強制收回違規戶時「原承購價扣除折舊」的補償計價公式（非轉售價格上限）。↩
6. 國宅大限／2002 修法（鏡傳媒） — 深度報導國宅政策史，含國宅配售價低於市價約三成、中籤如中樂透的價差現象，及 2002 年修法前後的轉折脈絡。↩
7. 國民住宅條例沿革（全國法規資料庫） — 國宅條例完整修法沿革官方一手來源，記載 2002 年（民國 91 年）12 月 11 日修正第 19 條，將住滿年限由 2 年縮短為 1 年並取消受讓人須具國宅資格的限制。↩
8. 成功新村到成功國宅（中央研究院人社中心 GIS） — 學術機構考據成功國宅前身成功新村的歷史，含 1980 年陸軍總司令郝柏村與台北市長李登輝簽約改建、原眷戶約 515 戶其餘對外公開銷售的配售結構。↩
9. 新隆國宅（大家房屋） — 房仲平台介紹中正紀念堂旁新隆國宅，含 1986 年原始每坪 4.7 萬、2022 年約 105.8 萬一坪的價格對照。↩
10. 林智群批劫貧濟富（自由時報） — 報導律師林智群 2025 年批評「國家出錢都更成功國宅」提案，逐字引用其「市價 3000 萬變成 6000 至 7000 萬」「劫貧濟富，國家出錢幫有錢人改建房子」的評論。↩
11. 國宅與社會住宅（巷仔口社會學） — 社會學者分析台灣國宅與社會住宅政策，指出國宅原應作為社會福利、最終卻成為個人資產累積工具的結構性問題。↩
12. 補地價安排（香港房屋委員會） — 香港房委會官方說明居屋等資助房屋的補地價機制，屋主在公開市場轉售前須按原折扣比例向政府補繳地價的制度設計。↩
13. Wrong to Sell（Common Wealth） — 英國智庫 Common Wealth 對 1980 年購買權政策的研究，估算折扣讓渡權益價值達 1940 億英鎊、社會住宅佔比從 31% 腰斬至 16%、約 41% 售出公屋變為私人出租房。↩
14. Chua Beng Huat 談組屋（Academia.sg） — 新加坡學者 Chua Beng Huat 評論 HDB 組屋制度，指公共補貼實際加深世代財富不平等，以及買賣循環俗稱「咬兩口櫻桃」(two bites of the cherry) 的現象。↩
15. 國宅條例廢止（自由時報） — 報導《國民住宅條例》廢止流程，含行政院 2013 年 3 月 14 日通過廢止案、立院 2014 年 12 月通過、2015 年 1 月 7 日公布廢止，及官方以自有住宅率達 85%、改走只租不售社宅為由的說明。↩
16. 內政部不動產資訊平台（內政部） — 內政部官方住宅統計平台，提供全國自有住宅率 84.4% 等住宅指標，數據含與父母同住等情形造成的結構性偏高。↩
17. 房價所得比與房貸負擔率（政大不動產研究中心） — 政大與內政部合作的房價負擔能力統計，含全國房價所得比 2014 年 8.41 倍到 2024 年 10.76 倍、台北 2024 第三季 16.60 倍、全國房貸負擔率約 47%、台北約 64%、首購族年齡延後約 5 歲等數據。↩
18. 房租指數年增 2.45% 創 28 年新高（鉅亨網引中華民國統計資訊網） — 引主計總處物價統計資料庫，2024 年房租指數年增 2.45%，為近 28 年新高；1999 至 2021 年每年漲幅都不到 1%，2022 年起加速上揚，反映租屋市場的結構性壓力。↩
19. 住宅法（全國法規資料庫） — 《住宅法》全文官方一手來源，第 3 條第 2 款逐字定義社會住宅為「由政府興辦或獎勵民間興辦，專供出租之用之住宅及其必要附屬設施」，確立只租不售的法律基礎。↩
20. 13 萬砍到 4 萬（中時新聞網） — 報導國土署將直接興建社宅從 13 萬戶下修至 4 萬戶，含截至 2025 年 9 月全國社宅 22.2 萬戶（直接興建 12.1 萬含興建中已決標＋包租代管 10.1 萬）、住都中心 2025 年新增決標 1,662 戶等數據。↩
21. 包租代管的預算效益（鳴人堂） — OURs 都市改革組織廖庭輝的評論，逐字指出「補貼一戶包租代管的預算，平均可以補貼兩戶以上的租金補貼」，提醒直接興建、包租代管、租金補貼三者不可加總當社宅成果。↩
22. 百萬租屋家庭計畫調整（中時新聞網） — 報導賴清德「百萬租屋家庭」政策中直接興建戶數調整的爭議，官方稱務實調整、民團稱跳票的不同說法並陳。↩
23. 桃園可負擔住宅三讀（聯合新聞網） — 報導桃園市議會 2026 年 5 月 29 日三讀通過《桃園市可負擔住宅興辦管理自治條例》，含市價五到六折、限 25～44 歲婚育家庭設籍滿一年無自有住宅、轉售不得超過原承購價且須透過政府平台、首批約 107 戶於機捷 A18／A20 周邊、目標 3～4 年 3,000 戶等內容。↩
24. 內政部主張只租不賣（自由時報） — 報導內政部次長董建宏對桃園可負擔住宅的回應，逐字引用「可負擔住宅為出售型住宅時，相對來講能照顧的民眾就會比較少」及「自由轉賣過程中會造成物權上的爭議跟後續行政管理問題」，主張回歸住宅法只租不賣精神。↩
25. 桃園回擊居住正義非 2 選 1（中時新聞網） — 報導桃園市都發局長江南志逐字回應「居住正義的推動不應該掉入『2 選 1』的單一邏輯中」，主張可負擔住宅與社宅互補。↩
26. 張善政赴行政院爭取（中時新聞網） — 報導桃園市長張善政 2026 年 6 月 4 日赴行政院爭取將可負擔住宅納入中央政策，並轉述其將可負擔住宅與社宅形容為居住政策「兩隻翅膀」、互補非競爭的說法。↩
27. 卓榮泰盼政策對齊（Newtalk 新聞） — 報導行政院長卓榮泰對桃園可負擔住宅態度軟化、未否決，並盼中央與地方政策能對齊的回應。↩