THSR : de « zéro investissement public » à « gestion publique-privée », le prix de 90 minutes gagnées en 20 ans

En 30 secondes : Le train à grande vitesse taïwanais (THSR) est le plus grand projet de participation privée à une infrastructure publique au monde (BOT), ayant coûté plus de 500 milliards de dollars taïwanais. C'est le résultat de la première exportation à l'étranger de la technologie Shinkansen japonaise, mais aussi la blessure la plus profonde du système BOT. De la promesse de « zéro investissement public » de Yin Qi en 1998, au rejet par 18 voix contre 0 du plan de redressement financier par le Yuan législatif en 2015, la démission de Ye Kuangshi le soir même, puis la reprise par des capitaux publics majoritaires à 60 % sous le régime « gestion publique-privée », cette ligne ferroviaire a connu trois revirements de 180 degrés dans la position du gouvernement. Aujourd'hui, elle transporte 210 000 passagers par jour, avec un chiffre d'affaires annuel dépassant 50 milliards, et est considérée comme une poule aux œufs d'or pour l'État. Mais en 2014, elle était encore perçue par l'opinion publique comme un « trou noir en faillite de 500 milliards ».

Le 23 juillet 1998, Yin Qi, présidente du groupe Continental Engineering, a signé au nom du consortium THSR (Taiwan High Speed Rail) ce contrat BOT d'une valeur de plusieurs centaines de milliards avec le ministère des Transports. Le mot-clé de sa promesse à l'époque était « zéro investissement public ». ¹ Personne n'avait prévu que cette promesse serait inversée à 180 degrés dix-sept ans plus tard en « participation publique majoritaire à 60 % », ni que cette ligne ferroviaire conduirait un ministre des Transports à démissionner en cours de mandat.

La genèse du THSR remonte à 1974, avec l'étude de faisabilité du « développement d'un super train » par la Taiwan Railway Administration (TRA), puis à l'approbation par le Yuan exécutif en 1990 et à l'appel d'offres public en octobre 1996. Le gouvernement de l'époque, sous Lee Teng-hui, nourrissait de grands espoirs pour le système BOT : les infrastructures publiques financées et exploitées par le secteur privé, le gouvernement ne fournissant que les terrains et les droits de concession, permettant à la fois de soulager les finances publiques et de confier l'efficacité au marché. Le THSR a été inscrit dans ce scénario, devenant la plus grande expérience BOT d'Asie.

La guerre technologique euro-japonaise

La naissance du THSR est un bras de fer entre technologie et géopolitique. Le 25 septembre 1997, le consortium THSRC (Taiwan High Speed Rail Consortium), mené par Yin Qi, a battu le consortium CHSRC (Consortium High Speed Rail), dirigé par Liu Taiying, pour obtenir le droit de négociation prioritaire. ² La solution technique du THSRC était européenne : le train EuroStar combinant le TGV français et l'ICE allemand. La proposition du CHSRC était le Shinkansen japonais.

L'enjeu de cet appel d'offres n'était pas technique, mais financier. Le THSRC a soumis une offre de 336,6 milliards de dollars taïwanais, soit 180 milliards de moins que le CHSRC ; Yin Qi a avancé la promesse de « zéro investissement public », tandis que Liu Taiying demandait 1,5 milliard au gouvernement. Le comité d'évaluation a retenu la solution la moins chère et ne nécessitant aucune contribution publique. L'histoire a prouvé par la suite que la technologie choisie par Liu Taiying (le Shinkansen japonais) était la bonne ; Yin Qi a gagné sur les conditions commerciales, mais a choisi la mauvaise technologie, semant les graines d'une indemnisation de 2,1 milliards.

Le tournant décisif a eu lieu en mai 1999. Le gouvernement japonais a publiquement promis que si le THSR adoptait la technologie Shinkansen, le Japon accorderait des prêts à faible taux d'intérêt. ³ Cette promesse a brisé le cadre du contrat commercial existant. Derrière cela se cachait une logique géopolitique : le Shinkansen, en service depuis les Jeux olympiques de Tokyo en 1964, cumulait 32 ans sans accident mortel, mais n'avait jamais été exporté. Le gouvernement japonais considérait le THSR comme un point de départ stratégique pour l'exportation du Shinkansen, mobilisant des ressources diplomatiques pour intervenir dans l'appel d'offres commercial. Le 28 décembre de la même année, le consortium Shinkansen de Taïwan (TSC, composé de JR Central, JR West, Kawasaki Heavy Industries, Nippon Sharyo et Hitachi) a remplacé EuroStar en tant que fournisseur de matériel roulant et de systèmes électromécaniques.

EuroStar n'a pas accepté. En février 2001, il a déposé une réclamation auprès de la Cour internationale d'arbitrage de la Chambre de commerce internationale (CCI) à Singapour. En mars 2004, le tribunal arbitral a condamné le THSR à verser 65 millions de dollars d'indemnisation, soit environ 2,1 milliards de dollars taïwanais au taux de change de l'époque. ⁴ Cette somme est devenue l'une des pierres angulaires de la crise financière du THSR. Et le problème ne se limitait pas à l'indemnisation : la coexistence d'infrastructures aux normes européennes et de systèmes électromécaniques aux normes japonaises signifiait que les équipes d'ingénierie taïwanaises devaient intégrer elles-mêmes deux normes différentes, provoquant un retard de deux ans sur le calendrier de mise en service, repoussant la date initialement prévue d'octobre 2005 à janvier 2007.

Le train de type 700T finalement mis en service est le résultat de la première exportation à l'étranger de la technologie Shinkansen japonaise. Basé sur la série 700, il a été adapté à Taïwan : le nez a été raccourci de 1 mètre (le gabarit des tunnels taïwanais n'étant que de 4,5 mètres, contre 4,7 au Japon), le système de climatisation a été renforcé (pour faire face à la chaleur et l'humidité élevées), la traction a été conçue par Toshiba avec des IGBT, avec une puissance unitaire de 1 140 kW, une puissance totale de 10 260 kW pour la rame complète, conforme aux spécifications électriques taïwanaises de 25 kV 60 Hz. ⁵ Au total, 34 rames et 408 voitures.

Le système de sécurité a également été localisé. Le Shinkansen japonais s'appuie sur le réseau terrestre d'alerte sismique PLUM, mais Taïwan a choisi d'installer les capteurs sismiques directement sur les trains, leur permettant de détecter eux-mêmes les secousses violentes et de déclencher un freinage automatique. Ce choix a été validé lors du séisme de Meinong du 6 février 2016 et du puissant séisme de Hualien du 3 avril 2024 : les trains ont automatiquement réduit leur vitesse ou freiné pendant les secousses, sans déraillement ni victime. C'est une prolongation du bilan de 32 ans sans accident mortel du Shinkansen japonais, et aussi l'un des aspects les plus sous-estimés de la conception localisée du 700T.

Fait intéressant, après 20 ans, Taïwan n'a toujours pas acquis la technologie de base du Shinkansen. La maintenance courante et les révisions majeures du 700T sont effectuées par le THSR lui-même à l'atelier central de Yanchao, qui assure l'assemblage des trains, la maintenance des bogies, les révisions majeures et la maintenance ponctuelle ⁴ — mais les droits de conception des véhicules et l'approvisionnement en composants clés restent entre les mains des fabricants japonais. Les 12 rames de nouvelle génération N700ST commandées en 2023 (dont la mise en service progressive est prévue à partir du second semestre 2027) visent à renforcer la capacité pour répondre à une demande quotidienne dépassant 210 000 passagers, et non à remplacer le calendrier du 700T ; le marché d'approvisionnement reste attribué conjointement à Hitachi et Toshiba. ⁶ Les fabricants taïwanais (Taiwan Rolling Stock Company, Continental Engineering) n'ont pratiquement aucune place dans la conception et la fabrication des trains de nouvelle génération. C'est une question structurelle plus profonde derrière la coexistence « infrastructures aux normes européennes, systèmes électromécaniques aux normes japonaises » : il est facile d'importer la technologie, mais difficile de la maîtriser de manière autonome.

Le tracé lui-même reflète la difficulté du terrain taïwanais. Sur les 352 km totaux, les ponts et sections surélevées représentent 73 %, les tunnels 18 % (dont 14 km souterrains dans la métropole de Taipei et 48 tunnels montagneux totalisant 46,3 km), et les remblais et déblais seulement 9 %. La plaine occidentale nécessite de traverser de nombreuses rivières (d'où les nombreux ponts), et les montagnes du centre doivent être franchies (d'où les longs tunnels). Cette proportion a considérablement augmenté le coût des travaux de génie civil par rapport au plan initialement prévu par le Japon, et fait de l'entretien des piles de ponts un poste budgétaire qui ne disparaîtra jamais.

De « zéro investissement public » à « trou noir de 500 milliards »

L'histoire financière du THSR est une histoire de dérive de la position du gouvernement.

En 1997, Yin Qi a battu la proposition de Liu Taiying — « investissement public de 1,5 milliard » — avec la promesse de « zéro investissement public ». ⁷ Mais seulement quinze mois plus tard, le 2 février 1999, le gouvernement, la société THSR et le consortium bancaire de financement ont signé un protocole d'accord contractuel, faisant passer le rôle du gouvernement de « zéro investissement » à « garantie du principal et des intérêts des prêts ». ⁸ C'est la première dérive : du désengagement total à l'aide implicite.

La mise en service a eu lieu le 5 janvier 2007. Le plan initial prévoyait un trafic quotidien moyen de 239 000 passagers. Neuf mois après l'ouverture, le chiffre réel était de 50 000 passagers, soit un taux de réalisation de 20,9 %. ⁹ La perte cette année-là a été de 29,3 milliards. Fin 2008, les pertes cumulées ont atteint 67,6 milliards ; en 2009, la perte mensuelle était de 200 millions supplémentaires, et les pertes cumulées avaient déjà absorbé les deux tiers du capital social. Les charges d'amortissement élevées, le fardeau des intérêts, ajoutés à l'indemnisation de 2,1 milliards pour l'arbitrage EuroStar, ont instantanément transformé le plus grand projet BOT du monde en trou noir financier. ¹⁰

En août 2011, lors d'une interview accordée à la chaîne publique PTS, Yin Qi a prononcé ces mots qui ont été cités à maintes reprises depuis :

« J'ai été trop naïve. J'ai mal évalué le trafic de passagers et la crédibilité du gouvernement. » ¹⁰

Lors de cette même interview, elle a annoncé son retrait. Plus tôt dans l'année, lors d'un entretien rétrospectif de dix ans pour le magazine CommonWealth, elle avait laissé une autre phrase : « En dix ans, le THSR a occupé un cinquième de ma vie. » ¹¹ Cette femme d'affaires privée, surnommée « reine du THSR » par les médias et pionnière du mouvement féministe taïwanais, a misé un cinquième de sa vie sur une expérience institutionnelle, pour finalement céder sa place à un représentant des capitaux publics.

En septembre 2009, Ou Jinde a pris la présidence au nom des capitaux publics, marquant le premier changement de président depuis la mise en service en 2007 (Yin Qi → Ou Jinde). Il a accompli ce qui a été sous-estimé par la suite : refinancer les prêts à taux élevés par de nouveaux prêts à taux réduits, réduisant la charge d'intérêts de plus d'un milliard par an, tout en suspendant la construction de quatre nouvelles gares (Miaoli, Changhua, Yunlin, Nangang) pour économiser des fonds. Le 1er octobre 2013, le tarif aller simple Taipei–Zuoying est passé de 1 490 à 1 630 dollars taïwanais (augmentation de 9,4 %), la seule hausse tarifaire depuis la mise en service du THSR, également une décision prise sous Ou Jinde face à la controverse sur la comptabilisation de l'amortissement. En 2013, le THSR est devenu bénéficiaire pour la première fois, avec un bénéfice net annuel dépassant 10 milliards. Mais le 5 mars 2014, il a démissionné en raison de la controverse sur la hausse des tarifs et des pressions sur la gestion des circulations. ¹² C'est le deuxième changement de président en 8 ans d'exploitation du THSR (Ou Jinde → Fan Zhiqiang, entré en fonction le 13 mars 2014).

18 contre 0 : le point final voté par le Yuan législatif

Le 7 janvier 2015 est la journée la plus dramatique de l'histoire du THSR. Le ministre des Transports Ye Kuangshi a présenté la troisième génération du plan de redressement financier au Yuan législatif : prolonger la période de concession de 35 à 70 ans, réduire le capital de 60 % (39 milliards) pour effacer les pertes cumulées, augmenter le capital de 30 milliards par le gouvernement et les capitaux publics, recalculer la période d'amortissement. Le résultat du vote de la commission des Transports : rejet par 18 voix contre 0. ¹³

C'est le vote d'opposition le plus écrasant du Yuan législatif taïwanais sur un seul projet de politique d'infrastructure publique. Même les législateurs du camp bleu, membres du gouvernement de Ma Ying-jeou, n'ont pas déposé une seule voix en faveur. Ye Kuangshi a tenu une conférence de presse le soir même :

« Je suis profondément attristé que, malgré mes multiples tentatives de communication avec le Yuan législatif sur le plan de redressement financier, celui-ci ait été déformé et perçu comme un favoritisme envers les consortiums… Conformément au principe selon lequel les responsables politiques doivent assumer la responsabilité des politiques, j'ai décidé de démissionner. » ¹⁴

Il est devenu le premier membre du cabinet de Ma Ying-jeou à tomber suite au rejet d'une politique. Deux jours plus tard, le président Fan Zhiqiang a également démissionné. Durant ces semaines, l'opinion publique s'attendait généralement à ce que le THSR entre dans un compte à rebours avant reprise en main par l'État, le coût de cette reprise s'élevant à environ 400 milliards.

Pourquoi 18:0 ? Derrière cela se cache une anxiété commune entre les camps bleu et vert face à l'étiquette de « favoritisme envers les consortiums ». ¹⁵ Les législateurs du camp bleu craignaient de porter le fardeau du sauvetage du THSR avant l'élection présidentielle de 2016, tandis que le camp vert faisait de l'échec du BOT une preuve de l'incompétence du gouvernement du Kuomintang. Les actionnaires d'origine (en particulier le groupe Continental Engineering dirigé par Yin Qi) étaient, selon le consensus de l'opinion publique, censés « assumer seuls l'intégralité des pertes », et toute proposition visant à prolonger l'amortissement ou à effacer les perctions était assimilée à du favoritisme envers les consortiums. Ye Kuangshi, pris en étau entre la réalité politique et la logique comptable, n'avait nulle part où aller.

Puis, quatre mois plus tard, le scénario s'est inversé. Le 21 mai 2015, le Yuan législatif a adopté sous forme de résolution annexe un plan de redressement financier presque identique à celui rejeté en janvier : prolongation de 35 ans, réduction de capital de 39 milliards, augmentation de capital de 30 milliards, recalcul de l'amortissement — la comparaison point par point ne révélait pratiquement aucune différence. La seule différence résidait dans le format : la version de janvier suivait une voie de modification législative (nécessitant l'approbation du Parlement), tandis que la version de mai empruntait la voie des résolutions de l'assemblée des actionnaires (le gouvernement, en tant qu'actionnaire supplémentaire, votant directement en faveur). ¹⁶ Le 10 septembre, les 8 résolutions de l'assemblée des actionnaires ont toutes été adoptées.

C'est la troisième dérive de position du gouvernement : de « zéro investissement » à « garantie de prêt », puis à « participation publique majoritaire à 60 %, gestion publique-privée ». Yin Qi a cédé la totalité de ses parts en août 2019, mettant officiellement fin à sa relation de 20 ans, faite d'amour et de haine, avec cette ligne ferroviaire.

Le 18 octobre 2016, Jiang Yaozong a pris la présidence, inaugurant une période de stabilité de plus de 8 ans, la plus longue après les 10 ans de Yin Qi. Durant cette période, le THSR a progressivement travaillé à sa « normalisation » : le nombre de circulations hebdomadaires est passé de 1 039 à 1 103 en 2024 (+6 %), les tarifs sont revenus au niveau initial de 1 490 dollars taïwanais après le 1er décembre 2015 et sont restés gelés depuis, et le 18 mai 2023, 12 rames de nouvelle génération N700ST ont été commandées pour renforcer la capacité (sans remplacer le 700T). Lorsque Jiang Yaozong a quitté ses fonctions en janvier 2025, il a laissé un THSR radicalement différent de l'époque de Yin Qi : non plus la pierre tombale d'une expérience BOT ratée, mais une infrastructure de transport de masse stable, distribuant des dividendes aux capitaux publics majoritaires, avec une capitalisation boursière proche de 100 milliards.

La révolution des 90 minutes, et le vide qu'elle a laissé

En 2024, le chiffre d'affaires annuel du THSR a atteint 53,19 milliards de dollars taïwanais, dépassant pour la première fois les 50 milliards ; le trafic quotidien moyen était de 214 000 passagers, atteignant 90 % des 239 000 initialement prévus en 1997. ¹⁷ Le cours de l'action s'est stabilisé autour de 27 dollars taïwanais, avec un rendement de dividende d'environ 3,8 %. Ce « trou noir en faillite de 500 milliards » est devenu la poule aux œufs d'or du gouvernement.

Du nord au sud : Taipei à Taichung en 50 minutes, Taipei à Kaohsiung en 105 minutes. Le trajet nord-sud qui nécessitait autrefois 4 à 6 heures a été réduite à une distance accessible en trajet domicile-travail, permettant aux ingénieurs du parc scientifique de Hsinchu de dormir à Zhubei et de travailler à Taipei, et aux hommes d'affaires d'effectuer un aller-retour nord-sud dans la journée. Le « bassin de vie quotidien » est passé du slogan politique à la mémoire musculaire des Taïwanais. ¹⁸

Cette commodité a changé la perception qu'ont les Taïwanais du « déménagement ». Autrefois, aller travailler depuis le sud vers le nord équivalait presque à une migration permanente : trouver un nouveau logement, transférer le dossier scolaire, reconstruire un réseau relationnel. Après la mise en service du THSR, beaucoup ont choisi de garder leur domicile dans le sud et de faire la navette régulièrement vers le nord pour travailler, quotidiennement ou hebdomadairement. Ce modèle de « mobilité sans migration » a transformé Taïwan, autrefois géographiquement divisé en deux pays nord et sud, en un couloir occidental compressé dans le temps.

Mais la répartition spatiale de cette révolution temporelle est inégale. Depuis la mise en service en 2007, les prix de l'immobilier dans la zone spéciale du THSR à Zhubei ont été multipliés par 4 à 5, atteignant en 2026 un prix moyen de transaction d'environ 731 400 dollars taïwanais par ping (environ 3,3 m²), soit une hausse de 11,66 % sur un an. ¹⁹ En revanche, dans la zone spéciale du THSR à Wuri, après un sommet de 378 000 dollars taïwanais par ping en 2022, certaines transactions de logements neufs n'atteignaient que 195 000 dollars taïwanais par ping en 2026, une chute de près de moitié en 4 ans. ²⁰

Les « trois nouvelles gares » de Miaoli, Changhua et Yunlin, inaugurées le 1er décembre 2015, ont souvent été critiquées comme le produit de compromis politiques. ²¹ La gare de Yunlin, dernière en termes de trafic et éloignée du centre-ville, fait aussi face à une menace d'affaissement du sol : les mesures de 2023 montrent un affaissement annuel de 5,4 cm dans la région de Yunlin, avec un affaissement cumulé de 114,2 cm à l'intersection de la route provinciale 78 et du THSR, le plus grave du pays. La société THSR y répond par des ajustements de supports à semelles, un renforcement des piles en fibre de carbone et le remplacement des remblais par des ponts en acier, affirmant que la sécurité d'exploitation n'est pas compromise, mais les experts locaux restent réservés quant à l'impact à long terme. ²²

Les partisans des trois nouvelles gaires diront : il ne faut pas juger uniquement sur la base du trafic. En termes de contribution par habitant, ces gares ont considérablement abaissé les seuils de mobilité interrégionale, offrant une opportunité d'infrastructure rare aux résidents locaux. Les opposants soulignent que l'existence des trois nouvelles gares est essentiellement un monnaie de négociation dans les discussions de redressement financier de 2015, en échange du soutien des législateurs locaux à la prolongation de la période de concession de 35 ans ; le trafic trop faible, les coûts de maintenance trop élevés et le développement foncier tardif sont tous le prix du « compromis politique ». Ce débat n'a pas de conclusion à ce jour, seules les données annuelles de 5,4 cm d'affaissement continuent de s'accumuler.

Ces disparités reflètent un fait plus profond : le THSR a réduit le temps, mais n'a pas transformé la structure industrielle. Zhubei prospère grâce au parc scientifique de Hsinchu ; Wuri, dépourvu d'un noyau d'emploi correspondant, a vu ses primes anticipées se dissiper. Vingt ans après la mise en service du THSR, la population de Taipei est passée de 2,6 millions à 2,56 millions, celle des cantons et villes de Hsinchu est passée de 1,67 million à 1,85 million (+7,5 %), celle de Taichung est passée de 2,15 millions à 2,8 millions (+19 %), tandis que celle de Kaohsiung est restée stagnante, passant de 1,5 million à 1,52 million. L'effet d'attraction du nord persiste, simplement doté d'un accélérateur de 350 km.

Le bassin de vie quotidien est une révolution de la mobilité domicile-travail, pas une révolution de l'équilibre. C'est la conclusion la plus honnête obtenue pour 513,3 milliards.

Du trou noir à la poule aux œufs d'or

En étendant la chronologie jusqu'en 2026, le paysage du THSR a complètement changé. Le chiffre d'affaires du T1 2026 est de 13,891 milliards, le trafic quotidien moyen se stabilise au-dessus de 210 000 passagers, le cours de l'action est de 27 dollars taïwanais, avec un rendement de dividende de 3,68 %. ²³ La structure stable de participation publique majoritaire à 60 %, le dividende de 2024 de 1,05 dollar taïwanais, la période de concession prolongée de 35 à 70 ans en 2015 (courant de la date du contrat de 1998 jusqu'en 2068), le compte à rebours initial vers la reprise en main s'est transformé en un calendrier d'exploitation de plus de 40 ans.

Ce renversement du trou noir à la poule aux œufs d'or reflète plusieurs réalités. Premièrement, le système BOT ne peut pas absorber les pertes colossales causées par des erreurs d'estimation du trafic ; lorsque le trafic réel n'est que 20 % de la valeur estimée, aucune entreprise privée ne peut tenir. Deuxièmement, « zéro investissement public » était essentiellement un slogan politique, pas une structure financière. La leçon du THSR est la suivante : tout BOT nécessitant une garantie de prêt gouvernementale est déjà de facto un PPP (partenariat public-privé) ; prétendre qu'il s'agit d'une gestion purement privée ne fait que retarder la reconnaissance de cette réalité. Troisièmement, la valeur du THSR n'a jamais été dans les rapports BOT, mais dans les 210 000 passagers transportés chaque jour et dans l'accélération sociale apportée par le bassin de vie quotidien nord-sud.

Yin Qi a mal évalué le trafic et la crédibilité du gouvernement, mais n'a pas mal évalué si cette ligne ferroviaire devait exister. La nuit du vote 18:0 du Yuan législatif en 2015, Ye Kuangshi a assumé, par sa démission de responsable politique, le coût politique de la désintégration de l'idéologie BOT. Et chaque Taïwanais qui prend le THSR aujourd'hui paie, sans le savoir, cette facture : elle s'appelle « gestion publique-privée », quatre mots qui condensent trois dérives en 17 ans.

La question finale qui mérite d'être posée : le THSR en vaut-il la peine ? Cette question a des réponses complètement différentes en 2014 et en 2024. En 2014, c'était un fardeau financier, un poison politique, le témoin de la destruction du mythe BOT. En 2024, c'est un transport quotidien de 210 000 passagers, un chiffre d'affaires annuel de 53,19 milliards, une artère occidentale formant un double axe avec les autoroutes. Ce qui a changé n'est pas le THSR lui-même, mais le consensus de la société taïwanaise sur la question « qui doit assumer les infrastructures publiques ». En 1997, on croyait au marché ; en 2015, on a accepté que le gouvernement devait intervenir ; en 2026, on s'est habitué à ce mélange « capitaux publics majoritaires à 60 %, gestion privée ». Ce changement de consensus, plus que n'importe quelle ligne ferroviaire, illustre la trajectoire de l'évolution de la philosophie des finances publiques taïwanaises.

La prochaine fois que vous entrerez dans une gare du THSR, souvenez-vous que derrière cette ligne se cachent un coût financier de 513,3 milliards, une indemnisation de 2,1 milliards pour le changement technologique euro-japonais, un point final politique de 18:0, la démission d'un ministre des Transports, et une femme d'affaires qui y a mis un cinquième de sa vie. Les 90 minutes de Taipei à Kaohsiung ne sont pas le succès du BOT, mais le résultat du choix de Taïwan de ne pas le laisser véritablement échouer après l'échec du système BOT.

Références