Les Dix grands travaux : un pari de 200 milliards avec 1 milliard de dollars de réserves de change

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Les Dix grands travaux furent une série de grandes infrastructures lourdes lancées à Taïwan dans les années 1970, couvrant les transports, l’industrie lourde et l’énergie.
À l’époque, Taïwan était pris en étau entre revers diplomatiques et crise pétrolière ; le gouvernement adopta le mot d’ordre « Si nous ne le faisons pas aujourd’hui, nous le regretterons demain »,
et investit un montant équivalant à environ huit fois les réserves de change du moment. Ce pari audacieux posa les bases de la montée en gamme industrielle de Taïwan,
mais, en raison de la forte monopolisation du capital par l’État et de l’ignorance des coûts environnementaux, il laissa aussi des controverses et des coûts sociaux qui durèrent plusieurs décennies.

« Si nous ne le faisons pas aujourd’hui, nous le regretterons demain. »¹ En novembre 1973, lorsque Chiang Ching-kuo, alors président du Yuan exécutif, prononça cette phrase célèbre au Yuan législatif, Taïwan se trouvait à l’un des points les plus froids de son histoire.

Cette année-là, la première crise pétrolière éclata, l’économie mondiale entra en récession, et le taux d’inflation de Taïwan grimpa jusqu’à 47,5 % ². Pire encore, deux ans plus tôt, Taïwan venait de quitter l’Organisation des Nations unies, et l’ombre de l’isolement diplomatique enveloppait toute l’île. Dans ce contexte, le gouvernement annonça un plan dont le coût total se comptait en centaines de milliards, pour une dépense finale d’environ 209,4 milliards de nouveaux dollars taïwanais ³. À l’époque, les réserves de change de Taïwan ne s’élevaient qu’à environ 1 milliard de dollars américains ⁴ : c’était un pari qui engageait l’avenir du pays.

Origines : une « défense de la demande intérieure » imposée par la crise

La proposition des Dix grands travaux relevait moins d’une planification de long terme permise par l’aisance budgétaire que d’une réaction d’urgence à une crise concrète. Après la fin de l’aide américaine en 1965 ⁵, l’économie taïwanaise avait certes décollé, mais ses infrastructures approchaient progressivement de leurs limites de capacité. À l’époque, la ligne ferroviaire longitudinale était encore à voie unique, le transport routier dépendait de routes provinciales étroites, et l’engorgement des ports ainsi que l’insuffisance de l’électricité devenaient des goulets d’étranglement pour le développement ⁶.

📝 Note du curateur : la logique centrale des Dix grands travaux consistait à créer une demande interne par de grands investissements publics, afin de résister aux pressions récessives provoquées par les turbulences économiques extérieures.

Ces dix projets comprenaient :

1. Transports (6 projets) : l’autoroute Sun Yat-sen (autoroute nord-sud), l’électrification du chemin de fer, la ligne ferroviaire du Nord-Est, l’aéroport international Chiang Kai-shek (aujourd’hui aéroport de Taoyuan), le port de Taichung et le port de Su’ao.
2. Industrie lourde (3 projets) : China Steel (grande aciérie), Taiwan Shipbuilding (grand chantier naval) et l’industrie pétrochimique (zone industrielle pétrochimique).
3. Énergie (1 projet) : la première centrale nucléaire.

Controverse : miracle auto-inventé ou récolte de l’héritage japonais ?

Dans le récit officiel, les Dix grands travaux ont souvent été présentés comme le fruit de la clairvoyance de Chiang Ching-kuo et de « technocrates » tels que Sun Yun-suan et Li Kwoh-ting ⁷. Pourtant, les détails historiques montrent que les plans de certains projets avaient déjà pris forme pendant la période de domination japonaise.

L’exemple le plus clair est celui du chemin de fer. La trajectoire de développement du réseau ferroviaire taïwanais, de la vapeur au diesel puis à l’électrification, prolongeait en réalité des plans japonais des années 1930 restés inachevés en raison de la guerre ; dans les années 1960, l’Administration des chemins de fer de Taïwan avait aussi utilisé l’aide américaine pour renouveler son matériel roulant et promouvoir la diésélisation, ce qui revenait à achever une entreprise demeurée incomplète ⁸. Autrement dit, dans ces projets, le gouvernement du Kuomintang ne les avait pas « inventés » à partir de rien ; il avait davantage relancé, dans le contexte de la guerre froide, les bases techniques posées pendant la période japonaise. Certains commentateurs estiment aussi que l’épisode selon lequel Sun Yun-suan aurait rétabli environ 80 % de l’approvisionnement électrique en cinq mois après la guerre reposait en partie sur les bases techniques laissées par les ingénieurs japonais et sur les efforts des ingénieurs taïwanais locaux ⁹.

La boîte noire derrière la décision : « l’ignorance totale » de Li Kwoh-ting

Bien qu’il ait par la suite été considéré comme un héros de la construction économique, Li Kwoh-ting, alors ministre des Finances, ne savait absolument rien à l’avance lorsque Chiang Ching-kuo annonça les Dix grands travaux ; de nombreux responsables économiques et financiers furent eux aussi tenus dans l’ignorance ¹⁰. Cela montre que les Dix grands travaux furent, à l’époque, le produit d’une décision fortement centralisée. Li Kwoh-ting décrivit plus tard des travaux publics d’une telle ampleur comme relevant de la « recherche de grandeur » et de « l’emphase », et ressentit une pression considérable lorsqu’il fallut lever les fonds ¹¹.

Pour financer ces dépenses massives, Li Kwoh-ting s’efforça ensuite de coopérer à la collecte de fonds, notamment en empruntant auprès de l’Arabie saoudite ¹². À l’époque, ce budget représentait environ 2,5 fois les dépenses annuelles du gouvernement central ¹³ ; sans l’enchaînement avec la croissance économique ultérieure, ce pari aurait très probablement pu se transformer en catastrophe budgétaire.

Une scène : de la « route express vers le ciel » à l’autoroute nationale

Avant le lancement des travaux de l’autoroute Sun Yat-sen, la première voie rapide de Taïwan fut la « route MacArthur », soutenue par l’aide américaine ¹⁴. Cependant, la route MacArthur était étroite et dépourvue de terre-plein central ; les croisements à 100 kilomètres à l’heure lui valurent le surnom de « voie rapide vers le ciel », c’est-à-dire vers la mort ¹⁵.

En 1971, les travaux de l’autoroute Sun Yat-sen commencèrent officiellement. Il ne s’agissait pas seulement de transport : des considérations militaires entraient aussi en jeu. Les pistes de secours intégrées à l’autoroute Sun Yat-sen furent conçues pour permettre le décollage et l’atterrissage d’avions de combat si les aéroports étaient détruits en temps de guerre ¹⁶ ; les tranchées routières furent pensées pour servir de lignes de retardement en cas de débarquement ennemi ¹⁷. Ce tournant vers un « grand routierisme » était aussi étroitement lié au soutien à l’industrie automobile nationale de l’époque, comme Yulon ¹⁸.

Effets : un basculement structurel de l’industrie légère vers l’industrie lourde

Après l’achèvement des Dix grands travaux, la structure économique de Taïwan changea en profondeur. L’acier fourni par China Steel, les grands navires construits par China Shipbuilding et les matières premières produites dans la zone pétrochimique permirent à Taïwan de passer de la « sous-traitance et assemblage » à une économie dotée d’une base d’industries lourdes et chimiques ¹⁹.

• Données économiques : pendant la période de construction, le taux de croissance économique de Taïwan remonta un temps à environ 13,5 % en 1976, établissant alors un record historique ²⁰.
• Transformation sociale : l’ouverture de l’autoroute Sun Yat-sen rendit possible le « bassin de vie taïwanais d’une journée », réduisant l’écart entre villes et campagnes ²¹.
• Transformation ferroviaire : après l’ouverture de la ligne du Nord-Est, les communications entre l’est et l’ouest furent débloquées, et une ligne que l’on prévoyait déficitaire devint contre toute attente une ligne d’or pour l’Administration des chemins de fer de Taïwan ²².

Défis : l’ombre derrière le miracle matériel

Cependant, les Dix grands travaux laissèrent aussi des effets secondaires profonds. Les critiques soulignent que l’expansion de l’industrie lourde et chimique s’accompagna de coûts environnementaux considérables et se fit au prix du sacrifice des travailleurs les plus modestes ²³. D’autres commentaires estiment que des entreprises liées au parti-État, comme le Veterans Engineering Office du Conseil des affaires des anciens combattants, monopolisèrent l’attribution des travaux par des négociations à fournisseur unique, évinçant l’espace concurrentiel du secteur privé de la construction ²⁴.

La pollution environnementale en fut l’un des aspects les plus controversés. Des analystes critiquent le fait que la dette environnementale apportée par l’industrie pétrochimique et l’industrie lourde ait été, pendant des années, transférée à l’ensemble de la population ²⁵. L’économiste Ma Kai a lui aussi réfléchi de manière critique à cette logique de « gouvernement par les travaux publics », qui a figé l’habitude des gouvernements ultérieurs de « déverser de l’argent » dans les infrastructures dès que l’économie ralentissait ²⁶.

Conclusion : ce que les travaux ont laissé n’est pas seulement matériel

Les Dix grands travaux ne sont pas seulement l’ossature du miracle économique taïwanais ; ils sont aussi un miroir. Ils reflètent l’angoisse de survie des Taïwanais face à l’isolement, et montrent la sagesse avec laquelle les technocrates cherchèrent le développement dans les interstices d’un régime autoritaire. Lorsque nous profitons aujourd’hui de la commodité des autoroutes et des aéroports, nous ne devrions pas oublier qu’à une époque où les réserves de change ne s’élevaient qu’à 1 milliard de dollars américains, il s’agissait d’une aventure où tout était misé.

L’héritage le plus précieux que ces travaux ont laissé à Taïwan n’est peut-être pas constitué par ces ports ou ces usines, mais par cette mémoire collective : « au moment de la plus grande pauvreté, avoir osé prendre les décisions les plus difficiles ».

Références