村里長制度：7,748 個民選首長，台灣最基層的政治單元

30 秒概覽： 全台 7,748 個村里長 — 比 7-Eleven 的 6,600 多家還多。任期 4 年，月支事務費約 4.5 萬，這不是薪水，是政府交給「在地關係代理人」的辦公補助。村里長是台灣選舉中唯一無黨籍候選人 dominant 的職位，超過六成不掛黨籍；連任率高得驚人，現任優勢是其他公職的數倍。這個職位的歷史可以追溯到日治保甲制度，戰後直接改名繼承，1950 年起就民選 — 比縣市長民選還早。村里長不太像「政治」，卻是台灣自治從最底層往上長出來的證據。

凌晨五點半的里辦公處

清晨五點半，台北市萬華區某條巷子的鐵捲門被慢慢拉起。里辦公處的燈先亮，比早餐店還早。一位連任三屆的里長正在清點當天要送的便當 — 名單上有十二位獨居長者，誰要吃軟的、誰最近換了牙、誰前一天住院今天剛回來，他一個一個記在腦袋裡，比里民資料系統還詳細。

七點，他騎著機車繞完一輪。回里辦公處的路上接了三通電話：一位住戶反映巷口路燈閃；一位媽媽要問下學期里民活動報名；一位太太說對門家裡的狗叫了一整晚，希望里長「去說一下」— 不是去報警，是去說。

九點，他打開電腦，登入內政部的村里長系統，把昨晚里民大會的會議紀錄上傳。十點，區公所打來，問他能不能下週協助一場戶政宣導。十一點，他坐在里辦公處接待一位剛從醫院出來的老榮民，幫對方填一份福利申請表 — 表格其實放在區公所，但這位榮民不會搭捷運。

下午跑里內巡視。傍晚回辦公處整理選舉投票所協調文件 — 距離 2026 年 11 月 28 日九合一投票還有六個月，他要為自己這一里的投票所做場地確認。晚上七點，里民大會。九點散會後，他在便利商店買了一個飯糰當晚餐。

這位里長，全台灣有 7,748 位。

7,748 個民選首長

7,748 — 這個數字大過便利商店連鎖龍頭的店數。2024 年底全台 7-Eleven 約有 6,800 多家，全聯 1,100 多家¹。村里長的密度，比每天去買咖啡買飯糰的便利商店還高。

具體構成（依中選會 2026 選舉公告與內政部民政司統計）²：

直轄市的里長約 4,800 個 — 六都範圍內的最基層
非直轄市的村長（鄉、鎮）約 1,800 個 — 主要在花東、雲嘉南、苗栗、南投、屏東等縣
非直轄市的里長（縣轄市）約 1,100 個 — 例如基隆市、新竹市、嘉義市的市內里
合計 7,748 個（最終以 2026 中選會選舉公告為準）

這 7,748 個職位同時改選，集中在 2026 年 11 月 28 日這一天 — 跟直轄市長、縣市長、議員、鄉鎮市長、原住民區長、原住民區民代表、鄉鎮市民代表合在一張選票上同日投票，就是「九合一」這個詞的第九個格子³。

九種職位裡，其他八種都會有黨派標誌、會有政策辯論、會有大型造勢。唯一例外就是村里長 — 大部分候選人不會掛黨籍、不會辦造勢、不會印精美 DM。他們會做的事是挨家挨戶按門鈴，自我介紹「我是隔壁的某某」，然後把名片塞進信箱。

法源：藏在《地方制度法》倒數三條

村里長這個職位的法律地位，寫在《地方制度法》第 59 條到第 61 條 — 整部法律 88 條，村里長排在倒數段⁴。

第 59 條規定村里設「村長、里長」一人，由村里民依法選舉之，任期四年，連選得連任。這條的關鍵詞是「連選得連任」 — 沒有任期上限。一位村里長理論上可以做五屆、八屆、十二屆 — 只要每四年勝選一次，就一直做下去。實際上連任三屆以上的村里長很多，連任五屆以上的也不罕見⁵。

第 60 條規定村里長受鄉（鎮、市、區）長之指揮監督，辦理村里公務及交辦事項。「交辦事項」這四個字是村里長日常工作的真正內容 — 法律沒有列舉，但實務上包山包海。

第 61 條規定村里長為無給職，但由鄉（鎮、市、區）公所編列村里長事務補助費，每月支給。2007 年起這筆補助統一調整為新台幣 4 萬 5 千元⁶。「無給職」三個字很重要 — 它意味著村里長不是公務員，沒有勞健保福利、沒有退休金、沒有公務員考核制度。村里長領的是「事務補助」，不是薪水。

法律上「無給職」加 4.5 萬月補助的設計，背後是一個微妙的姿態 — 村里長被定位為「有志服務鄉里的在地人士」，不是國家僱員。這個定位影響了整個職位的政治經濟學。

法定職權 vs. 實際工作

法律寫了三項法定職權⁴：

召集村里民大會 — 每年至少召開一次，討論村里公共事務
執行鄉鎮市區公所交辦事項 — 把上級政府的政策落到家戶
反映民意 — 把村里民的需求往上呈報

但任何一位村里長現任都會跟你說，這三項只是冰山一角。實際工作的清單長得多⁷⁸：

鄰里糾紛調解 — 樓上樓下漏水、停車位糾紛、寵物噪音、垃圾分類爭議。村里長不是警察、不是法官、不是仲裁人，但常常是衝突走到報警之前的最後一道緩衝。一位有經驗的里長能讓七成的鄰里糾紛在里辦公處的茶水間解決。

獨居長者關懷 — 送便當、陪就醫、提醒繳水電費、發現家裡好幾天沒動靜時通報。台灣高齡化指數已突破 100⁹，村里長是社會局之外最早察覺長者異狀的人。

選舉投票所協調 — 每次選舉中選會要在全台設立 17,000 多個投票所¹⁰，每個投票所場地、動線、無障礙設施都需要村里長協助。投票所通常設在里內國小、活動中心、廟宇 — 這些場地的協調權幾乎都在里長手上。

災害通報 — 颱風、地震、淹水、火災。村里長是地方災防系統的最末梢神經，斷電斷水時里民第一個打的電話往往不是 1999 也不是 119，是里長。

社區營造 — 中秋烤肉、端午立蛋、長青旅遊、媽媽教室、兒童才藝班。這些活動不是強制的，但會做的村里長口碑好，會被連任五屆。

戶政協辦 — 幫不會用電腦的長者填表、解釋遷戶口流程、轉知區公所新政策。

這份清單沒有上限。一位連任三屆的里長能叫得出里內 70-80% 的住戶名字 — 這不是業務能力，是十二年累積的鄰里關係資本。

從保甲到村里：八十年的制度繼承

村里這個地方治理單位，不是中華民國發明的。它的前身是日治時代的保甲制度¹¹¹²。

1898 年，日治台灣總督府頒布《保甲條例》，把清領末期既有的保甲組織重整為殖民治理的最末梢。十戶一甲，十甲一保，每保設保正、每甲設甲長 — 由地方住民自行推舉（雖然推舉名單需總督府核可），任期兩年。保甲制度的職能很廣：戶口登記、衛生防疫、納稅催收、治安維護、勞役動員。

保甲制度在台灣運作了 47 年，到 1945 年戰後才被廢止。但「保甲」這個基層單位沒有真的消失 — 它被改名了。

1946 年，台灣省行政長官公署廢除保甲，改設「村」（鄉村地區）與「里」（都市地區）¹³。「保正」改名「村長」「里長」，但邊界、戶數、組織結構大致繼承。許多日治時期的保正在 1946 年的第一次村里改制中，直接過渡成為戰後的首任村里長。

1950 年起台灣省實施地方自治，村里長改為由村里民直接民選¹³。這個時間點比縣市長民選還早 — 縣市長民選要等到 1950 年才在台灣省第一屆縣市長選舉中實施¹⁴，村里長跟縣市長同時起跑，但村里長從未被中斷過民選，縣市長民選反而在 1960-1990 年代經歷過幾次中央修法的調整。

1999 年《地方制度法》制定通過，村里長制度被整合進這部法律，正式成為全國統一的基層自治職位⁴。

從 1898 保甲設立、到 1946 改名、到 1950 直選、到 1999 法律整合 — 這 128 年的制度繼承是台灣基層治理的連續性證據。日治殖民體制留下的行政骨架，被戰後民主化重新填入民選的內容，運轉至今。

為什麼這個職位無黨籍 dominant

九種職位裡，村里長是唯一無黨籍佔多數的職位¹⁵。

這個現象不是偶然，是規模決定的。

規模太小：一個里平均人口 2,000 到 5,000 人，鄉村地區的村可能只有 200-500 人¹⁶。在這種規模下，候選人能不能贏，不取決於黨派立場，而取決於他認不認識里民、里民認不認識他。一個能叫出住戶名字的里長候選人，比任何政黨提名都有用。

派系遠強於黨籍：在地宗族（特別在中南部與離島）、同鄉會、寺廟管委會、農會、漁會、產業工會 — 這些組織的影響力在村里層級遠大於政黨¹⁷。一位候選人可能屬於某個寺廟管委會也屬於某個農會，但選舉時不會掛這些 logo，他掛的就是自己的名字。

現任優勢極強：村里長連任率長期維持在七到八成以上¹⁵。一位連任三屆的里長已經服務十二年，他熟悉每一條巷子的路燈號碼、每一戶的家庭狀況、每一個公所窗口的承辦人 — 這個累積資本是新候選人很難在四個月選戰期間追上的。

黨籍可能反而是負債：把政黨標誌印在村里長文宣上，可能讓另一半立場的里民反感。村里長要服務的是「所有里民」 — 不論立場 — 所以掛黨籍的成本高於收益。許多村里長即使私底下傾向某黨，公開都登記為無黨籍。

這四個因素疊加，造就了村里長選舉的獨特生態：黨派不是核心變數，個人關係跟服務紀錄才是。

政治經濟學：4.5 萬不是薪水

月支事務補助 4.5 萬，這個數字常被誤解為「村里長月薪 4.5 萬」 — 不是⁶。

「事務補助」三個字的意涵：這筆錢不是給村里長個人薪水，是政府支付的辦公費用 — 包含里辦公處的水電網路、文具影印、跑公務的油錢、招待里民的茶水點心、印製村里通訊或活動 DM 的費用。村里長個人需自負所有與職位相關的支出，從事務費裡扣抵。

實際上一位認真服務的里長，4.5 萬常常不夠用。許多里長會自掏腰包補足差額 — 印自己的春聯送里民、過年發紅包給獨居長者、辦活動補貼器材租金。

額外有里長活動補助：除了月支事務補助外，各縣市政府另編列村里活動補助、村里業務補助、新春團拜補助等項目，金額視縣市財政狀況浮動¹⁸。這些補助是專款專用，要附核銷證明。

不能領縣市議員那種正式薪資：縣市議員作為公職人員，月支研究費、出席費、健康檢查等加總約十幾萬¹⁹，且有勞健保跟議會考察補助。村里長沒有這些 — 他不是公職人員。

兼職常見：因為「無給職 + 4.5 萬事務補助」的設計，許多村里長必須兼職維生 — 開計程車、做小生意、當保險業務、退休後當里長領退休金 + 補助。完全靠村里長工作維生的人不多，特別是中南部小村莊的村長。

這套經濟結構決定了什麼樣的人會出來選村里長 — 通常是已經有經濟基礎、想服務鄉里、有時間、人脈廣的中年到退休年齡層。年輕人要選村里長有結構性難度 — 不是當不上，是經濟上撐不住。

結構性張力

村里長制度運轉八十年，累積了幾個沒被完全解決的張力。

都市跟鄉村差距巨大：台北市信義區某個里的人口可能超過一萬，但花蓮某個山地村的村可能只有 200 人。同樣 4.5 萬事務補助、同樣月薪結構，工作量差到二十倍以上²⁰。都市里長服務的人口密度高、行政事務複雜；鄉村村長服務人口少但地理範圍可能跨越好幾個自然村，跑一輪要兩三小時。

這個差距曾被提案改革 — 例如依人口級距調整補助金額 — 但每次修法都因「全國 7,748 個村里牽動太廣」而難以推進。

婦女比例偏低：村里長傳統上男性 dominant。台灣婦女基層政治參與率在民代、議員、縣市長層級都逐步提升，但村里長層級的婦女比例上升較慢²¹。原因複雜：傳統鄰里政治的場域（廟宇、農漁會、宗族）女性參與門檻較高；村里長工作時間長且不規律對家庭照顧責任較重的女性是結構性障礙；競選資源網絡傳統上男性主導。

近年都市區出現愈來愈多女性里長 — 特別在台北、新北、台中等都會區的年輕里 — 但全國平均仍偏低。

「人頭里」現象：少數村里被批評是政治人脈的延伸而非真正自治²²。所謂「人頭里」指的是某個里的選舉幾乎沒有競爭、現任連任二三十年、里民大會出席率極低、里辦公處實質上由特定人脈把持。這個現象比例不高，但在學界與公民團體討論基層自治品質時被反覆提及。

對應的改革討論包括：強制公開村里長財產申報（目前 7,748 個職位中只有部分需申報）、引入村里長服務評鑑機制、強化里民大會的法定地位讓里民有真正的參與權。這些討論至今未形成全國統一的修法版本。

國際比較：村里長很台灣

許多國家有「最基層的地方治理單位」，但運作邏輯各不相同。

日本：自治會長（地縁団体） — 日本的町內會、自治會、區會是地縁的非營利團體，不是政府的正式治理層級²³。自治會長由住民推舉，沒有法律強制力，自治會本身的加入也是自願的。日本沒有跟台灣村里長對應的「民選地方公職」 — 最基層的民選公職是市町村議員。

韓國：通班長制度 — 韓國的「洞」之下有「統」（통）和「班」（반），統長、班長由住民推選或洞政府任命²⁴。這個制度比台灣村里長更扁平，但統長班長的權限跟資源遠少於台灣村里長。

法國：村長 maire — 法國的村長（maire）有實質行政權，可發布行政命令、簽發出生證明結婚證明、執行市政預算²⁵。法國的 maire 跟台灣鄉鎮市長層級更接近，不是村里長。

美國：precinct captain — 美國某些州的選區（precinct）有 captain 角色，但這是政黨內部組織職位，不是政府公職²⁶。

對照之下，台灣村里長是一個少見的混合體：法律地位是民選公職、有具體職權、有預算補助、有 7,748 個職位全國普及；但又被定位為「無給職」、不算公務員、強烈在地化、政黨色彩淡。這種混合體可能是台灣從日治保甲制度繼承下來、又經過八十年自治化演變的特殊結果。

2026 的觀察點

距離 2026 年 11 月 28 日投票還有六個月。村里長選舉幾個值得關注的指標：

無黨籍比例會不會繼續維持：過去幾屆村里長選舉，無黨籍比例都在六成以上。2026 是否仍會維持這個比例，是台灣基層政治「派系大於黨派」這個現象的測試。

都市區的「年輕里長」現象：近年都市區出現 30-40 歲挑戰連任 70+ 歲老里長的案例。這群年輕里長通常用社群媒體經營、做社區營造、辦親子活動 — 跟傳統里長的服務模式不同。2026 會看到更多這種挑戰，特別在台北、新北、台中、桃園的都會區。

婦女里長比例變化：是否能突破歷史比例上限。

地方派系的世代交替：許多現任村里長已是第二代、第三代家族繼承（父子相承、父女相承、夫妻接力）。2026 會有大量現任進入七十歲以上，世代交替的速度跟方向值得觀察。

人口外移地區的村長缺額：花東、雲嘉、苗栗、南投等人口外移嚴重的鄉村，某些村可能出現無人參選的狀況。中選會在歷屆選舉都曾統計過這個現象 — 2026 是否會更嚴重？

這些不是新聞性的觀察，是結構性的觀察。村里長選舉很少上頭條，但它的長期趨勢說的是台灣基層治理的脈動。

結語：最不像政治的政治

村里長是台灣選舉中最不像「政治」的政治職位。

沒有政黨辯論、沒有政策白皮書、沒有電視廣告、沒有政見發表會的全程直播。一張選票上 7,748 個職位裡的某一個 — 大部分人投完票就忘了自己選了誰，但他每一天都會在巷口跟你的里長擦身而過。

可是這個職位也是台灣民主化最完整的證據。從日治保甲制度的殖民末梢、戰後改名繼承、1950 民選、到 1999 法律整合 — 每一個歷史節點都有民選代表存在於最基層。八十年沒中斷的村里長選舉，是台灣自治從最底層往上長出來的事實。

九合一選舉的第九個格子，平凡得幾乎隱形。但 7,748 個民選首長同日改選，這個量級在亞洲其他民主體制裡找不到對應 — 這就是台灣基層自治的密度。

2026 年 11 月 28 日投票日早晨，當你走進投票所，會拿到九張顏色不同的選票紙。最後一張通常是村里長 — 那張選票上的名字，是過去三屆都會在凌晨五點半幫你倒垃圾、送便當給隔壁阿嬤、半夜接電話處理對門狗叫的那個人。

那不是政治。那是台灣最底層的、每一天都在運轉的、八十年沒停過的民主基礎建設。

延伸閱讀：政治 Hub · 2026 九合一選舉 · 九合一選舉是什麼 · 議員制度 · 直轄市山地原住民區長 · Society Hub

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v1.0 | 2026-05-27 | 誕生於哲宇 directive：2026 選舉系列 Tier 1.3 — 為九合一選舉的第九個格子留一份制度史。

參考資料

連鎖暨加盟協會 2024 年度報告 — 全台便利商店與超市門市總數統計↩
中央選舉委員會 — 歷屆地方公職人員選舉統計 — 中央選舉委員會 — 歷屆地方公職人員選舉統計官方資料來源↩
2026 年中華民國地方公職人員選舉 — 維基百科 — 2026 年中華民國地方公職人員選舉 — 維基百科官方資料來源↩
《地方制度法》第 59-61 條 — 全國法規資料庫 — 《地方制度法》第 59-61 條 — 全國法規資料庫官方資料來源↩
內政部民政司 — 村里長基本資料 — 內政部民政司 — 村里長基本資料官方資料來源↩
村里長事務補助費 — 內政部解釋令 — 2007 年起每月新台幣 4 萬 5 千元↩
里長的一天 — 報導者 The Reporter — 村里長日常工作專題系列↩
村里長職權與實務 — 內政部民政司 — 法定職權與交辦事項說明↩
內政部統計處 — 人口高齡化指數 — 台灣 65 歲以上人口佔比與依賴比↩
中央選舉委員會 — 投票所設置 — 全國投票所總數與設置原則↩
保甲制度（臺灣） — 維基百科 — 日治時期 1898-1945 制度沿革↩
日治時期臺灣的保甲制度 — 國史館臺灣文獻館 — 日治時期臺灣的保甲制度 — 國史館臺灣文獻館官方資料來源↩
臺灣省地方自治 — 國家發展委員會檔案管理局 — 1946 村里改制與 1950 直選史料↩
臺灣省第一屆縣市長選舉 — 維基百科 — 1950 年縣市長民選沿革↩
地方派系與基層政治 — 王業立地方政治研究 — 村里長黨籍與連任率學術分析↩
內政部 — 村里人口級距統計 — 都市里與鄉村村人口規模差異↩
台灣地方自治 — 劉介倫 — 在地派系、宗族、寺廟管委會與基層選舉↩
縣市政府村里業務補助辦法 — 各縣市村里活動補助編列規範↩
地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例 — 議員研究費等支給標準↩
都會區與鄉村區村里業務量差距 — 監察院調查報告 — 都會區與鄉村區村里業務量差距 — 監察院調查報告官方資料來源↩
女性村里長比例變化 — 行政院性別平等會 — 女性村里長比例變化 — 行政院性別平等會官方資料來源↩
基層自治品質與里民參與 — 端傳媒 — 基層自治品質與里民參與 — 端傳媒官方資料來源↩
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한국 통반장 제도 — 행정안전부 — 한국 통반장 제도 — 행정안전부 官方資料來源↩
Le maire en France — Service-Public — Le maire en France — Service-Public 官方資料來源↩
Precinct captain — Ballotpedia — Precinct captain — Ballotpedia 官方資料來源↩