1971년 10월 25일 심야, 뉴욕 유엔 총회장. 중화민국 외교부장 저우수카이는 성명을 낭독한 뒤 몸을 돌려 녹색 대리석 연단을 내려왔고, 대표단 전체가 줄지어 회의장을 떠났다. 입장부터 퇴장까지 20분도 걸리지 않았다1. 30분 뒤 제2758호 결의가 76 대 35로 통과되면서 「장제스의 대표」는 축출되었고, 중화인민공화국이 공식적으로 중국 의석을 차지했다. 대만은 유엔 창립 회원국(1945년 8월 24일, 장중정이 충칭에서 《유엔 헌장》 비준서에 서명했다2)에서 하룻밤 사이 국제기구의 외부자가 되었다.
30초 요약: 표면적으로 이는 중화민국이 「한적불양립(漢賊不兩立, 한 왕조의 정통과 역적은 양립할 수 없다는 식의 절대적 정통론)」을 내세우며 비장하게 퇴장한 사건이었다. 그러나 실제로 장제스는 이미 1971년 초 「두 개의 중국」이라는 절충안을 받아들였고, 미국 국무부조차 대만이 「비범한 유연성」을 보였다고 극찬했다3. 진정한 관건은 같은 해 7월 키신저가 베이징을 비밀리에 방문한 데 있었다. 타이베이와 워싱턴의 관료들이 아직 영문도 모르고 있던 때, 그는 이미 저우언라이에게 미국의 패를 내보였다. 미국은 대만이 유엔에 남도록 진심으로 싸우지 않을 것이었다. 반세기 뒤 미국, 영국, 유럽연합, 호주, 네덜란드는 잇달아 입장을 밝혔다. 제2758호 결의문에는 애초에 「대만」이라는 두 글자가 없었다.
창립 회원국에서 의석 방어전으로
중화민국은 유엔 창립 회원국이자 안전보장이사회 5개 상임이사국 가운데 하나였다. 1945년 6월 26일 샌프란시스코에서 쑹쯔원은 중화민국을 대표해 《유엔 헌장》에 가장 먼저 서명했다. 같은 해 8월 24일 장중정은 충칭에서 비준서에 서명했다2.
문제는 1949년 이후 나타났다. 중화인민공화국이 베이징에서 수립되고 중화민국 정부가 대만으로 물러났지만, 양측은 모두 자신이 「중국」의 유일한 합법 대표라고 주장했다. 1950년대부터 유엔 총회는 해마다 「중국 대표권」을 둘러싸고 논쟁을 벌였다. 1961년 미국은 「중요 문제안」을 제기해 「중국 대표권 변경」을 3분의 2 다수가 있어야 통과되는 「중요 문제」로 규정했고, 이를 통해 베이징을 억지로 막아섰다3.
전 외교부장 예궁차오는 유명한 비유를 남겼다. 「‘하나의 중국’ 정책은 방 바닥에 페인트를 칠하는 것과 같다. 다 칠하고 나면 당신은 방 문 밖으로 물러나 있게 된다.」4 이 예언은 1970년에 현실이 되었다. 그해 제25차 유엔 총회에서 알바니아가 제출한 「아국을 배척하고 공비를 받아들이는 안」은 처음으로 단순 과반(51 대 49)을 얻었다. 중화민국이 의석을 지킨 것은 오직 「중요 문제안」의 3분의 2 문턱이 버티고 있었기 때문이었다3.
이미 빨간불은 켜져 있었다.
장제스의 동요: 일기 속 두 개의 중국
과거 학계는 유엔 탈퇴의 책임을 흔히 장제스의 「한적불양립」식 고집으로 돌렸다. 그러나 2010년 국사관이 《장중정일기》와 외교 문서를 공개한 뒤, 역사상은 다시 쓰였다.
이 문서들을 연구한 학자 왕하오는 다음과 같이 지적한다. 1970년 12월 16일, 장제스는 국가안전회의에서 외교부에 유엔의 각종 규정을 연구하라고 명확히 지시하며, 「유엔에서의 합법적 지위를 지키기 위해 최대한 노력하되, 유엔 탈퇴라는 최악의 상황도 준비해야 한다」고 했다3. 12월 31일 외교 회담에서는 대사들에게 더 분명히 말했다. 그는 「이중 대표권」 방안을 연구하는 데 반대하지 않았지만, 반드시 안전보장이사회 상임이사국 의석은 지켜야 한다는 것이었다3.
달리 말하면, 「한적불양립」은 내부적으로 법통을 유지하고 미국과 교섭하기 위한 전략이었다. 사적으로 장제스는 이미 심리적으로 「두 개의 중국」을 받아들이고 있었다. 그러나 그의 레드라인은 안보리 의석이었다. 그것은 중화민국이 「대국」이라는 법통의 상징을 뜻했기 때문이다.
1971년 5월 26일, 옌자간 부총통이 국가안전회의를 대리 주재했고, 국가안전회의 비서장 황사오구와 외교부장 저우수카이는 놀라운 전환안을 제시했다. 어떤 수교국이 베이징과 수교하려 하더라도 세 가지 전제, 곧 중공을 중국의 유일한 합법 정부로 승인하지 않을 것, 중화민국 영토인 대만과 관련시키지 않을 것, 우리 정부를 「대만 정부」가 아니라 중화민국 정부로 계속 승인할 것을 충족한다면 외교관계를 유지할 수 있다는 내용이었다3. 이는 사실상 「두 개의 중국」 구도를 받아들이는 것이었고, 장징궈는 그 자리에서 「더 생각해 보아야 한다」고 밝혔다.
장제스의 일기 역시 내면의 고통을 드러낸다. 그는 「격류 속의 버팀목과 고군분투라는 옛 가르침은 영광스러운 고립」이라고 적었다가, 며칠 뒤 다시 「약소국 외교는 안으로는 방정하고 밖으로는 원만한 처신을 하지 않을 수 없다. 마음속에는 확고한 결책이 있어야 하나, 외형상 아직 실행할 시기가 오지 않았으니 환경에 따라 기민하게 대응해야 한다」고 고쳐 썼다3. 5월 27일 그는 심장 비대 진단을 받았고, 6월 중순 정식으로 병석에 누워 7월 말에야 회복했다. 이 공백기가 바로 키신저가 베이징을 비밀 방문한 시기였다.
이중 대표권: 가지 않은 길
1971년 초 닉슨 행정부는 공식적으로 「이중 대표권안」을 제시했다. 중화인민공화국이 안보리 상임의석을 얻도록 하되, 중화민국의 총회 회원 자격은 유지한다는 방안이었다5. 4월 23일 닉슨은 특사 머피(Robert Murphy)를 보내 장제스를 만나게 했다. 머피는 장제스의 동의를 얻기 위해 「중화민국이 안보리 의석을 유지하도록 하겠다」고 독단적으로 약속했다. 이는 백악관의 훈령과 권한을 명백히 넘어서는 일이었다3.
장제스는 마침내 태도를 누그러뜨렸다. 그러나 그는 머피에게 경고했다. 안보리 의석을 빼앗긴다면 그는 「다른 선택이 없으며, 차라리 옥처럼 부서질지언정 기와처럼 온전하지는 않겠다」고 했다.
문제는 머피가 애초에 그런 약속을 할 권한이 없었다는 점이다. 5월 27일 닉슨은 키신저와 국무장관 로저스(William Rogers)에게 속내를 말했다. 「나는 정말 원칙을 고수하다 실패해서 그들이 꺼지게 만들고 싶다.」 키신저는 더 음험한 제안을 했다. 또 다른 「패배」 방식은 결정을 질질 끌다가 마지막에 「두 개의 중국」 입장을 취한 척하며 실패하는 것이라고 했다. 「그렇게 해도 우리가 모든 노력을 다했다는 뜻이 된다.」3
이 지연 전략은 결국 성공했다. 그것은 「로저스와 당시 미국 유엔대사 부시(훗날 대통령이 된 조지 H. W. 부시)도 속였고, 대만의 외교관도 속였으며, 후대의 많은 역사학자들까지 속였다」3. 당시 조지 H. W. 부시는 이중 대표권안의 진심 어린 추진자였고, 유엔 총회장에서 마지막 순간까지 필사적으로 표를 모았다. 그는 자신이 이용당하고 있다는 사실을 알지 못했다6.
키신저의 7월: 등 뒤에서 찔린 칼
1971년 7월 1일 오후, 키신저가 베이징 비밀 방문을 떠나기 직전, 그는 중화민국 주미대사 선젠훙과 대화했다. 키신저는 확신에 차서 말했다. 「닉슨 대통령은 우리 대통령과 우리 정부에 대해 매우 깊은 우의를 갖고 있습니다…… 그가 유엔 총회에서 우리의 의석을 지키기 위해 최선을 다하겠다는 결심은 의심할 여지가 없습니다. 닉슨 대통령은 또한 우리가 안보리 의석을 잃게 할 어떤 조치도 결코 고려하지 않을 것입니다. 이 점은 우리 측이 안심해도 됩니다.」3
열흘 뒤 키신저가 베이징에서 저우언라이에게 한 말은 정반대의 의미였다.
7월 9일부터 11일까지 키신저는 파키스탄에서 복통을 앓는 척하며 몰래 베이징으로 날아가 저우언라이를 만났다. 훗날 기밀 해제된 대화 기록에 따르면7, 키신저는 미국의 「복합 이중 대표권」 방안의 패를 먼저 저우언라이에게 공개했다. 베이징은 단순 과반으로 유엔에 가입하고 안보리 의석을 얻을 수 있지만, 중화민국을 축출하려면 3분의 2 다수 통과가 필요하다는 내용이었다. 그는 저우언라이에게 약속했다. 「중국이 유엔에 가입하기만 하면 대만을 축출할 3분의 2 표를 얻는 것은 시간문제일 뿐이다. 핵심은 미중 양국이 모두 이 안배를 잘 알고, 묵계를 이루며, 인내심을 갖고 기다리는 데 있다.」3
저우언라이는 고마워하지 않았다. 「우리는 이미 21년을 기다렸다.」 그는 또 경고했다. 「대만도 그것에 반대할 것이며, 반대 목소리는 사방에서 나올 것이다.」 키신저는 두 손을 들고 항복하듯 이것이 「이 문제를 끝내는 매우 좋은 방법」임을 인정했다3.
7월 15일 닉슨은 키신저의 중국 방문을 공개 발표했다. 원래 관망하던 중소 국가들이 잇달아 입장을 바꾸었다. 10월 20일부터 26일까지 유엔 총회가 중국 대표권을 논의하고 있을 때, 키신저는 어디에 있었는가? 다시 베이징이었다. 이번에는 공개 방문이었고, 이듬해 닉슨의 방중을 준비하기 위한 것이었다8. 타이베이 외교관들은 이렇게 묘사했다. 「우리는 최전선에서 피 흘리며 싸우고 있는데, 동맹은 적의 수도에서 차를 마시고 있었다.」
전 외교부 차관 첸푸는 여러 해 뒤 인터뷰에서 직설적으로 말했다. 「미국은 중화민국을 희생하더라도 중공을 끌어들이려 했다.」9
그 17분: 저우수카이가 연단을 내려오다
10월 25일 당일의 의사일정은 매우 극적이었다.
오후, 사우디아라비아 대표 바로디(Jamil Baroody)는 절충안을 제시했다. 베이징이 안보리 의석을 얻고, 대만은 「대만공화국」 명의로 총회에 남으며, 양안이 스스로 이견을 해결하게 하자는 것이었다7. 이 제안이 통과되었다면 대만의 운명은 완전히 달라졌을 수도 있다. 그러나 중화민국 대표단은 「하나의 중국」을 고수했고 적극적으로 쟁취하지 않았다. 제안은 보류되었다.
밤 9시 47분, 「중요 문제안」 표결이 이루어졌다. 55 대 59로 부결되었다. 이 순간 전세는 이미 결정되었다.
저우수카이는 곧바로 손을 들어 발언을 요청했다. 그는 연단에 올라 미리 준비한 성명을 낭독했다. 「중화민국은 자신이 참여해 창설한 유엔에서 탈퇴하기로 결정했다.」 이어 그는 류카이(당시 유엔 상주대표) 등 대표단 구성원들을 이끌고 회의장을 떠났다110.
10시 25분, 제2758호 결의가 표결에 부쳐졌다. 찬성 76표, 반대 35표, 기권 17표, 결석 3표였다. 결의문은 단 네 단락에 불과했고, 핵심 문장은 이러했다. 「중화인민공화국의 모든 권리를 회복하기로 결정한다…… 그리고 장제스의 대표를 그들이 유엔 조직 및 그 산하 모든 기구에서 불법적으로 점거하고 있는 의석에서 즉시 축출한다.」11
주목할 점은 결의문 안에 「대만」이라는 두 글자가 없고, 「중국」의 영토 범위도 정의하지 않았다는 사실이다11. 이것은 이후 50년 동안 이어진 국제법 논쟁의 불씨가 되었다.
장제스의 「전국 동포에게 고하는 글」과 섬 안의 충격
10월 26일 새벽, 장제스는 《중화민국 유엔 탈퇴에 관해 전국 동포에게 고하는 글》을 발표했다. 「우리나라는 본래 ‘한적불양립’의 입장과 헌장의 존엄 수호에 근거하여…… 부득이하게 고통을 참으며 우리나라가 고난 속에서 참여해 창설한 유엔 조직에서 탈퇴함을 선포한다.」12 글 말미의 「장경자강, 처변불경(莊敬自強、處變不驚: 엄숙하고 공경스레 스스로 강해지며, 변고를 만나도 놀라지 않는다)」 여덟 글자는 이후 30년 동안 교과서에 인쇄되고 학교 정문에 새겨졌다.
그러나 섬 안의 충격은 공식 언어보다 훨씬 잔혹했다. 타이완대 법학원 동문 훙싼슝과 천링위는 이렇게 회고했다. 「소식이 국내에 전해지자 ‘대륙을 반공 수복하고 동포를 구한다’는 꿈은 한순간에 무너졌다. 더 말할 것도 없이 ‘한적불양립’ 역시 공허한 말일 수밖에 없었다.」13 이 좌절은 1971년부터 1973년 사이 타이완대 학생운동과 「댜오위타이 보위운동」을 직접적으로 불붙였다. 학생들은 당국가 신화를 의심하기 시작했고, 훗날 당외와 민주화운동의 많은 지도자들이 이 폭풍 속에서 정치적으로 각성했다.
야오자원은 2021년 《1971 신화 유엔》을 출간하며, 장제스가 「축출당할지언정 대만을 대표하려 하지 않았다」고 직언했다. 만약 그해 바로디안을 받아들여 「대만」 명의로 남았다면, 이후 대만의 국제적 처지는 완전히 달라졌을 것이라는 주장이다14. 그러나 왕하오의 연구는 문제가 사실 닉슨과 키신저가 이미 대만을 희생시키기로 결정한 데 있었다고 지적한다. 장제스가 「아무리 유연했더라도 구해낼 수 없었다」는 것이다. 이는 두 나라 지도자가 손잡고 한 동맹을 제거한 이야기였다3.
50년 뒤의 메아리: 제2758호 결의는 도대체 무엇을 말했는가?
유엔 탈퇴의 결과는 도미노식으로 이어졌다. 1971년부터 1979년까지 중화민국과 단교한 국가는 68개국에서 단 22개국으로 급감했다. 1972년 일본이 단교했고, 1979년 미국이 단교했다15. 대만은 WHO, ICAO, Interpol에서 배제되었고, 여권조차 자주 오인되었다.
그러나 2020년대 이후 국제사회는 제2758호 결의를 다시 검토하기 시작했다.
2024년부터 미국, 영국, 유럽의회, 호주, 네덜란드 등은 잇달아 결의나 성명을 통과시켜 명확히 밝혔다. 제2758호 결의는 오직 「중국 대표권」만을 처리했을 뿐, 「대만의 정치적 지위」를 다루지 않았고, 중국이 대만을 대표할 권한을 부여하지도 않았다는 것이다16. 2025년 4월 23일 미국은 처음으로 유엔 안전보장이사회에서 중국이 제2758호 결의를 「왜곡」하고 있다고 공개 비판했다. 5월 5일 미국 하원은 《대만 국제연대법》을 이의 없이 통과시켜 이 입장을 국내법 형식으로 공식 확인했다17.
1971년의 그 17분으로 돌아가 보자. 저우수카이가 연단을 내려오던 발걸음은 대만의 반세기 국제 처지를 잠가 버렸다. 그러나 결의문 자체는 문을 완전히 닫지 않았다. 문틈 사이에 남은 회색지대야말로 오늘날 대만 외교 실무자들이 힘겹게 벌려 내고 있는 공간이다.
참고 자료
- 중화민국은 어떻게 유엔에서 탈퇴했는가? — 독일의 소리(2009) — 전 주미 대표 천시판을 인터뷰해, 1971년 10월 25일 밤 저우수카이가 「중화민국은 자신이 참여해 창설한 유엔에서 탈퇴하기로 결정했다」고 낭독하고 대표단 전체가 줄지어 퇴장한 총회 현장을 회고한다.↩
- 저우수카이와 유엔 — 중화민국 외교부 통신(2009년 6월호, 제28권) — 외교부 공식 간행물이 저우수카이의 생애를 회고하며, 1945년 6월 샌프란시스코 《유엔 헌장》 서명, 8월 24일 장중정의 충칭 비준서 서명이라는 역사적 현장과 중화민국이 창립 회원국 및 안보리 상임이사국으로서 지닌 법적 기초를 기록한다.↩
- 왕하오, 〈중화민국은 왜 유엔에서 강제로 탈퇴하게 되었는가?──장제스의 유엔 대표권 정책 하한선〉, 《스토리 StoryStudio》(2017-07-06) — 국사관이 기밀 해제한 《장중정일기》, 외교부 문서, 백악관 대화 기록을 인용해 장제스가 이미 내부적으로 「이중 대표권」을 받아들였고, 미국 국무부가 대만의 「비범한 유연성」을 극찬했으며, 닉슨이 「나는 정말 원칙을 고수하다 실패해서 그들이 꺼지게 만들고 싶다」고 말한 실제 속내를 폭로한다.↩
- 류신, 〈「대만의 중화민국」 유엔 참여운동 논고〉, 《해협평론》 제45기 — 전 외교부장 예궁차오의 유명한 비유, 곧 「‘하나의 중국’ 정책은 방 바닥에 페인트를 칠하는 것과 같아서, 다 칠하고 나면 당신은 방 문 밖으로 물러나 있게 된다」를 인용해 「하나의 중국」 틀이 중화민국의 국제 공간에 가한 근본적 제약을 드러낸다.↩
- 천원셴, 《외교적으로 고립된 대만: 유엔 「중국」 대표권 22년 논쟁의 전말》 확장 논의, 《신세기 싱크탱크 포럼》 제110기(2025-06-30) — 정치대 대만사연구소 교수가 1차 문서를 인용해 1949년부터 1971년 사이 「두 개의 중국」과 「하나의 중국, 하나의 대만」이라는 두 해법의 변천, 그리고 미국이 「중요 문제안」에서 「복합 이중 대표권안」으로 전략을 전환한 과정을 분석한다.↩
- 중링, 〈조지 H. W. 부시 별세, 대만을 지키기 위해 중공의 조롱을 감내했던 인물〉, 《칸중국》(2018-12-01) — 당시 미국 유엔대사였던 조지 H. W. 부시가 1971년 10월 총회장에서 「이중 대표권안」을 위해 필사적으로 표를 모았으나 닉슨과 키신저의 밀실 외교에 배신당한 세부 사항, 그리고 그가 사후에 중공을 비판한 내용을 회고한다.↩
- 장징, 〈저우언라이와 키신저의 1971년 비밀회담 속 대만 문제와 일본 요인〉, 《당의 문헌》(2013-04-25) — 미국 기밀 해제 문서를 바탕으로, 사우디 대표 바로디가 총회에서 「대만공화국」 절충안을 제출했으나 보류된 과정과 키신저의 베이징 비밀회담에서 「두 개의 중국」 입장에 대해 한 구체적 약속을 상세히 서술한다.↩
- Kissinger's Secret Trip to China — National Security Archive, George Washington University — 미국 측이 기밀 해제한 키신저와 저우언라이 회담 기록 전문으로, 키신저가 「두 개의 중국을 지지하지 않고, 대만 독립을 지지하지 않으며, 두 번째 임기 안에 대만에서 철군하겠다」고 명확히 약속한 내용과 1971년 10월 유엔 총회 투표 기간 키신저가 다시 베이징을 공개 방문한 일정 세부 사항을 포함한다.↩
- 〈유엔 탈퇴 50년: 첸푸 인터뷰로 되살린 그해 — 미국은 중화민국을 희생하더라도 중공을 끌어들이려 했다〉, 《연합보》(2021-10) — 전 외교부 차관이자 전 감찰원장 첸푸가 1971년 협상에 대한 1차 경험을 회고하며, 미국 국무부, 백악관, 유엔대표부 세 경로 사이의 정보 격차와 「동맹 약속 준수보다 중공 포섭을 우선시한」 본질을 폭로한다.↩
- 〈류카이(외교관)〉 백과 항목이 참고한 《유엔 격투: 원로 대사 증언록》 소개 페이지, 민국역사문화학사(2022-10-25) — 주훙위안과 양리밍이 대표권 전쟁을 직접 겪은 여러 원로 외교관(당시 유엔 상주대표 류카이 주변 팀 포함)을 인터뷰해, 저우수카이가 연단을 내려오기 전후 17분의 총회장 세부 상황과 내부 의사결정 과정을 재구성한다.↩
- 총회 결의 A/RES/2758(XXVI): 중화인민공화국의 유엔 내 합법 권리 회복 — 유엔 공식 문서(1971-10-25) — 제2758호 결의 전문. 전체가 단 네 단락이며, 핵심 문장은 「장제스의 대표를 축출한다」이다. 전문 어디에도 「대만」이라는 표현이 나오지 않고 「중국」의 영토 범위도 정의하지 않는다. 이는 훗날 국제법 논쟁의 근본 문헌 근거가 되었다.↩
- 〈중화민국 유엔 탈퇴에 관해 전국 동포에게 고하는 글〉 — 위키문헌(장중정, 1971-10-26) — 장제스가 유엔 탈퇴를 선포한 전문 1차 사료로, 「한적불양립」 입장과 「장경자강, 처변불경」 여덟 글자 정신 표어의 원문을 포함한다.↩
- 훙싼슝·천링위, 〈1970년대의 봉화 두쥐안청──타이완대 학생운동 회고(3): 유엔 탈퇴의 격동〉, 《타이완대 동문 격월간》(2025-07) — 직접 경험한 이들이 1971년 10월 26일 소식이 대만에 전해진 뒤 섬 안에서 일어난 충격을 회고하며, 유엔 탈퇴가 어떻게 타이완대 학생운동과 댜오위타이 보위운동을 직접 촉발했고, 훗날 당외 및 민주화운동 지도자 한 세대를 각성시켰는지 기록한다.↩
- 〈야오자원 신간, 1971년 유엔 탈퇴를 논하다: 장제스가 「축출당할지언정 대만을 대표하려 하지 않았다」고 비판〉, 《신전매》(2021-10-07) — 총통부 자정 야오자원의 《1971 신화 유엔》 내용을 보도하며, 장제스가 「대만 명의로 남는」 선택을 거부한 내부 의사결정 비화를 드러내고, 대만 주체성의 관점에서 이 퇴장을 재평가한다.↩
- 〈천이선: 유엔 「중국 대표권」 논쟁의 전말(1949~1971)〉, 《신세기 싱크탱크 포럼》 제96기(2021-12-30) — 전 국사관장 천이선이 대표권 전쟁의 시계열과 이후 수교국 도미노 효과를 정리한다. 1972년 일본 단교, 1979년 미국 단교, 수교국이 68개국에서 22개국으로 급감한 구체적 과정을 포함한다.↩
- 〈정부, 2024년 유엔 참여안 추진: 유엔총회 제2758호 결의의 왜곡과 오용 반박을 주요 요구로 삼다〉, 중화민국 외교부 보도자료(2024) — 외교부의 공식 설명으로, 미국, 영국, 유럽연합, 호주, 네덜란드 등이 2024년부터 잇달아 결의를 통과시켜 제2758호 결의가 중국 대표권만을 처리했을 뿐 대만의 정치적 지위를 다루지 않았다는 국제법 해석의 진전을 재확인했음을 밝힌다.↩
- 〈미 하원 법안 통과, 유엔총회 제2758호 결의가 대만 대표권 문제를 다루지 않았다고 강조〉, 《중앙사》(2025-05-06) — 미국 하원이 2025년 5월 5일 《대만 국제연대법》을 이의 없이 통과시켜 2758호 결의가 대만 대표권과 관련 없음을 국내법 형식으로 공식 확인했으며, 4월 23일 미국 측이 유엔 안보리에서 처음 공개적으로 밝힌 입장과 호응한다고 보도한다.↩