退出聯合國：1971 年那 17 分鐘，台灣如何從「中國」變成國際孤兒

1971 年 10 月 25 日深夜，紐約聯合國大會議場。中華民國外交部長周書楷宣讀完聲明，轉身走下綠色大理石講台，整個代表團魚貫離席。從進場到離場，不到 20 分鐘¹。半小時後，第 2758 號決議以 76 比 35 通過，「蔣介石的代表」被驅逐，中華人民共和國正式入主中國席位。台灣從聯合國的創始會員國（1945 年 8 月 24 日，蔣中正在重慶簽署《聯合國憲章》批准書²），一夕之間成為國際組織的局外人。

30 秒看懂：表面上，這是中華民國「漢賊不兩立」的悲壯退場；實際上，蔣介石早在 1971 年初就接受了「兩個中國」的折衷方案，美國國務院甚至盛讚台灣展現「非凡的靈活性」³。真正的關鍵在於季辛吉同年 7 月秘密訪問北京，在台北與華府的官員都還矇在鼓裡時，已經向周恩來交了底牌：美國不會真心爭取台灣留在聯合國。半個世紀後，美、英、歐盟、澳、荷陸續表態：第 2758 號決議文裡，根本沒有「台灣」兩個字。

從創始會員到席位保衛戰

中華民國是聯合國的創始會員國，也是安理會五個常任理事國之一。1945 年 6 月 26 日舊金山，宋子文代表中華民國第一個在《聯合國憲章》上簽字；同年 8 月 24 日，蔣中正在重慶簽署批准書²。

問題在 1949 年之後出現：中華人民共和國在北京成立，中華民國政府退守台灣，但雙方都宣稱自己是「中國」唯一合法代表。1950 年代起，每年聯合國大會都要為「中國代表權」吵一架。1961 年，美國提出「重要問題案」，把「改變中國代表權」定為需要三分之二多數才能通過的「重要問題」，硬擋住北京³。

前外交部長葉公超有個著名比喻：「『一個中國』政策，就像在刷房間地板的油漆——刷完了，你就退到房間門外了。」⁴ 這個預言在 1970 年成真。那一年第 25 屆聯大，阿爾巴尼亞提出的「排我納匪案」首度獲得簡單多數（51 比 49），中華民國保住席位，靠的只是「重要問題案」的三分之二門檻擋著³。

紅燈已經亮了。

蔣介石的搖擺：日記裡的兩個中國

過去學界常把退出聯合國歸咎於蔣介石「漢賊不兩立」的固執。但 2010 年國史館開放《蔣中正日記》與外交檔案後，歷史圖像被改寫。

研究這批檔案的學者汪浩指出：1970 年 12 月 16 日，蔣介石在國家安全會議上明確指示外交部要研究聯合國各種規定，「盡最大努力維護在聯合國合法地位，但也要作退出聯合國的最壞打算」³。12 月 31 日的外交會談，他更明白告訴大使群：他不反對研究「雙重代表權」方案，但必須保住安理會常任理事國席位³。

換句話說，「漢賊不兩立」是對內維持法統、對美交涉的策略；私下，蔣介石已經在心理上接受「兩個中國」。但他的紅線是安理會席位——這代表中華民國作為「大國」的法統象徵。

1971 年 5 月 26 日，副總統嚴家淦代為主持國家安全會議，國安會秘書長黃少谷與外長周書楷提出了一個驚人的轉向方案：如果某邦交國要與北京建交，只要符合三個前提（不承認中共為中國唯一合法政府、不涉及中華民國領土台灣、繼續承認我政府為中華民國政府不是「台灣政府」），就可以維持外交關係³。這實質上是接受「兩個中國」的安排，蔣經國當場表示「要再思考」。

蔣的日記也透露內心煎熬。他寫下「中流砥柱與孤軍奮鬥之古訓，乃是光榮之孤立」，幾天後又改成「弱國外交不能不有內方外圓之作為，心中應有堅定決策，而外形則未到實行時間，應隨環境而予相機應變」³。5 月 27 日，他被診斷出心臟擴大，6 月中正式病倒，到 7 月底才恢復——而這段空窗期，正好是季辛吉密訪北京的時機。

雙重代表權：那條沒走的路

1971 年初，尼克森政府正式提出「雙重代表權案」——讓中華人民共和國取得安理會常任席位，同時保留中華民國在大會的會員資格⁵。4 月 23 日，尼克森派特使墨菲（Robert Murphy）見蔣介石。墨菲為了讓蔣點頭，逕自承諾「會使中華民國保留安理會席次」——這明顯超出了白宮的訓令和授權³。

蔣介石終於鬆口。但他警告墨菲：如果安理會席次被剝奪，他「別無選擇，只有寧為玉碎，毋為瓦全」。

問題是，墨菲根本沒有授權做這個承諾。5 月 27 日，尼克森對季辛吉與國務卿羅吉斯（William Rogers）說了真心話：「我真希望堅持原則而失敗，讓他們滾蛋。」季辛吉更陰險地建議：另一種「被打敗」的方式是拖延不決，最後假裝採取「兩個中國」立場而失敗——「那也表示我們盡了一切努力。」³

這個拖延策略最終成功，「騙過了羅吉斯和美國駐聯合國大使布希（後出任總統的老布希），也騙過了臺灣的外交官，甚至後世的許多歷史學家」³。老布希當年是雙重代表權案的真心推手，在聯大議場拚命拉票到最後一刻——他不知道自己是被當槍使的⁶。

季辛吉的 7 月：被背後捅一刀

1971 年 7 月 1 日下午，季辛吉秘密出訪北京前夕，與中華民國駐美大使沈劍虹談話。季辛吉信誓旦旦地說：「尼總統對我總統及我政府之友誼極深……其決心盡力維護我在聯大席位，實不容懷疑。尼總統亦決不考慮任何使我損失安理會席位之措施，此點務請我方放心。」³

10 天後，季辛吉在北京對周恩來說的話，意思完全相反。

7 月 9 日到 11 日，季辛吉假裝在巴基斯坦肚子痛，秘密飛到北京見周恩來。根據後來解密的對話紀錄⁷，季辛吉主動向周恩來透露美國的「複雜雙重代表權」方案的底牌：北京可以簡單多數加入聯合國並取得安理會席位，但驅逐中華民國需要三分之二多數通過。他向周恩來承諾：「只要中國加入聯合國，那麼，獲得三分之二票驅逐臺灣，就只是時間問題；關鍵在於美中兩國都對這一安排心知肚明，達成默契，耐心等待。」³

周恩來不領情：「我們已經等了 21 年了。」並警告：「臺灣也將反對它，反對的聲音將會來自四面八方。」季辛吉舉手投降，承認這「是結束這個問題的很好的方法」³。

7 月 15 日，尼克森公開宣布季辛吉訪中。原本還在觀望的中小型國家紛紛改變立場。10 月 20 日到 26 日，當聯大正在辯論中國代表權時，季辛吉人在哪裡？又在北京——這次是公開訪問，為尼克森隔年訪中鋪路⁸。台北外交官形容：「我們在前線浴血奮戰，盟友卻在敵人的首都喝茶。」

前外交部次長錢復多年後接受專訪時直言：「美方寧可犧牲中華民國，也要拉攏中共。」⁹

那 17 分鐘：周書楷走下講台

10 月 25 日當天的議程非常戲劇化。

下午，沙烏地阿拉伯代表巴洛迪（Jamil Baroody）提出折衷案：讓北京取得安理會席位，台灣以「台灣共和國」名義留在大會，等兩岸自行解決分歧⁷。這個提案如果通過，台灣的命運可能完全改寫。但中華民國代表團堅持「一個中國」，沒有積極爭取；提案被擱置。

晚上 9 點 47 分，「重要問題案」表決——55 比 59 否決。這一刻，戰局已定。

周書楷立刻舉手要求發言。他走上講台，宣讀預先準備的聲明：「中華民國，決定退出他自己所參與締造的聯合國。」隨後率劉鍇（時任駐聯合國常任代表）等代表團成員離席¹¹⁰。

10 點 25 分，第 2758 號決議付諸表決：76 票贊成、35 票反對、17 票棄權、3 票缺席。決議文只有短短四段，關鍵的一句是：「決定恢復中華人民共和國的一切權利……並立即把蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法佔據的席位上驅逐出去。」¹¹

值得注意：決議文裡沒有「台灣」兩個字，也沒有定義「中國」的領土範圍¹¹。這成為日後 50 年國際法爭議的火種。

蔣介石的「告全國同胞書」與島內衝擊

10 月 26 日清晨，蔣介石發表《中華民國退出聯合國告全國同胞書》：「我國本『漢賊不兩立』之立場及維護憲章之尊嚴……不得不忍痛宣布退出我國所參與艱辛締造的聯合國組織。」¹² 文末「莊敬自強、處變不驚」八字，往後 30 年印在課本、刻在校門口。

但島內的衝擊遠比官方語言殘酷。台大法學院校友洪三雄、陳玲玉回憶：「消息傳到國內，『反攻大陸、解救同胞』的夢想一下破滅，更不要說『漢賊不兩立』也只能是空話。」¹³ 這場挫敗直接點燃了 1971 年到 1973 年間的台大學運與「保釣運動」，學生開始質疑黨國神話，許多日後黨外與民主運動的領袖都是在這場風暴中政治啟蒙。

姚嘉文 2021 年出版《1971 神話聯合國》，直言蔣介石「寧可被逐出、也不願代表台灣」——如果當年接受巴洛迪案、以「台灣」名義留下，台灣往後的國際處境會完全不同¹⁴。但汪浩的研究指出：問題其實出在尼克森與季辛吉早已決定犧牲台灣，蔣介石「再靈活也救不回來」——這是兩個國家領導人聯手做掉一個盟友的故事³。

50 年後的回音：第 2758 號決議到底說了什麼？

退出聯合國的後果是骨牌式的。1971 年到 1979 年，與中華民國斷交的國家從 68 國驟減到只剩 22 國；1972 年日本斷交、1979 年美國斷交¹⁵。台灣被排除於 WHO、ICAO、Interpol 之外，連護照都常被誤認。

但 2020 年代以來，國際社會開始重新檢視第 2758 號決議。

2024 年起，美國、英國、歐洲議會、澳洲、荷蘭等國陸續通過決議或聲明，明確指出：第 2758 號決議只處理「中國代表權」，沒有處理「台灣的政治地位」，也沒有授權中國代表台灣¹⁶。2025 年 4 月 23 日，美國首度在聯合國安理會公開批評中國「曲解」第 2758 號決議；5 月 5 日，美國眾議院無異議通過《台灣國際團結法案》，正式以國內法形式確認此立場¹⁷。

回到 1971 那 17 分鐘——周書楷走下講台的腳步，鎖住了台灣半個世紀的國際處境。但決議文字本身，並沒有把門徹底關上。門縫之間留下的灰色地帶，正是今天台灣外交工作者努力撐開的空間。

參考資料

1. 中華民國是怎樣退出聯合國的？ — 德國之聲（2009） — 訪問前駐美代表陳錫藩，回顧 1971 年 10 月 25 日當晚周書楷宣讀「中華民國決定退出他自己所參與締造的聯合國」、整個代表團魚貫離席的議場現場。↩
2. 周書楷與聯合國 — 中華民國外交部通訊（2009 年 6 月號，第 28 卷） — 外交部官方刊物回顧周書楷生平，記載 1945 年 6 月舊金山《聯合國憲章》簽字、8 月 24 日蔣中正在重慶簽署批准書的歷史現場，以及中華民國作為創始會員國與安理會常任理事國的法律基礎。↩
3. 汪浩，〈中華民國為什麼被迫退出聯合國？──蔣介石對聯合國代表權的政策底線〉，《故事 StoryStudio》（2017-07-06） — 引用國史館解密的《蔣中正日記》、外交部檔案、白宮對話紀錄，揭露蔣介石早已在內部接受「雙重代表權」、美國國務院盛讚台灣展現「非凡的靈活性」，以及尼克森「我真希望堅持原則而失敗，讓他們滾蛋」的真實內心。↩
4. 劉新，〈論「中華民國在台灣」參與聯合國運動〉，《海峽評論》第 45 期 — 引用前外交部長葉公超的著名比喻：「『一個中國』政策就像在刷房間地板的油漆，刷完了你就退到房間門外了」，揭示「一中」框架對中華民國國際空間的根本侷限。↩
5. 陳文賢，《被外交孤立的台灣：聯合國「中國」代表權 22 年爭議始末》延伸論述，《新世紀智庫論壇》第 110 期（2025-06-30） — 政大台史所教授援引第一手檔案，分析「兩個中國」與「一中一台」兩種解決方案在 1949 至 1971 年間的演變，以及美國從「重要問題案」到「複雜雙重代表權案」的策略轉折。↩
6. 鐘靈，〈老布希辭世　曾為捍衛台灣忍受中共嘲諷〉，《看中國》（2018-12-01） — 回顧時任美國駐聯合國大使的老布希在 1971 年 10 月議場上拚命為「雙重代表權案」拉票、卻被尼克森與季辛吉的密室外交背叛的細節，以及他事後對中共的批評。↩
7. 張靜，〈周恩來與基辛格 1971 年密談中的台灣問題及日本因素〉，《黨的文獻》（2013-04-25） — 基於美國解密檔案，詳述沙烏地代表巴洛迪在大會提出「台灣共和國」折衷案被擱置的過程，以及季辛吉訪北京密談中對「兩個中國」立場的具體承諾。↩
8. Kissinger's Secret Trip to China — National Security Archive, George Washington University — 美方解密的季辛吉與周恩來會談紀錄全文，包括季辛吉「不支持兩個中國、不支持台獨、第二任期內從台撤軍」的明確承諾，以及 1971 年 10 月聯大投票期間季辛吉再度公開訪問北京的時程細節。↩
9. 〈退出聯合國 50 年：專訪錢復還原當年——美方寧犧牲中華民國也要拉攏中共〉，《聯合報》（2021-10） — 前外交部次長、前監察院長錢復回顧 1971 年談判第一手經驗，揭露美國國務院、白宮、駐聯合國代表處三條線索之間的訊息落差與「拉攏中共優於信守盟約」的本質。↩
10. 〈劉鍇 (外交官)〉百科條目參考的《纏鬥聯合國：資深大使見證錄》介紹頁，民國歷史文化學社（2022-10-25） — 朱浤源、楊力明訪談多位親歷代表權之戰的資深外交官（含時任常駐聯合國代表劉鍇周邊團隊），重建周書楷走下講台前後 17 分鐘的議場細節與內部決策過程。↩
11. 大會決議 A/RES/2758(XXVI)：恢復中華人民共和國在聯合國的合法權利 — 聯合國官方文件（1971-10-25） — 第 2758 號決議完整文本，全文僅四段，關鍵句為「驅逐蔣介石的代表」，全文未出現「台灣」字樣，也未定義「中國」的領土範圍——這是日後國際法爭議的根本文本依據。↩
12. 〈中華民國退出聯合國告全國同胞書〉 — 維基文庫（蔣中正，1971-10-26） — 蔣介石宣告退出聯合國的全文一手史料，包括「漢賊不兩立」立場與「莊敬自強、處變不驚」八字精神標語的原始文本。↩
13. 洪三雄、陳玲玉，〈1970 年代的烽火杜鵑城——臺大學運的回顧（三）：退出聯合國的激盪〉，《臺大校友雙月刊》（2025-07） — 親歷者回憶 1971 年 10 月 26 日消息傳回台灣後的島內震盪，記錄退出聯合國如何直接點燃台大學運與保釣運動，並啟蒙了一整代日後的黨外與民主運動領袖。↩
14. 〈姚嘉文新書談 1971 退聯合國：批蔣介石「寧可被逐出、也不願代表台灣」〉，《信傳媒》（2021-10-07） — 報導總統府資政姚嘉文《1971 神話聯合國》一書內容，揭露蔣介石拒絕「以台灣名義留下」的內部決策秘辛，從台灣主體性角度重新評價這場退場。↩
15. 〈陳儀深：聯合國「中國代表權」爭議始末（1949～1971）〉，《新世紀智庫論壇》第 96 期（2021-12-30） — 國史館前館長陳儀深整理代表權之戰的時序與後續邦交骨牌效應，包括 1972 年日本斷交、1979 年美國斷交，邦交國從 68 國驟減至 22 國的具體過程。↩
16. 〈政府推動 2024 年參與聯合國案，以駁斥聯大第 2758 號決議遭扭曲及誤用為主要訴求〉，中華民國外交部新聞稿（2024） — 外交部官方說明美、英、歐盟、澳、荷蘭等國 2024 年起陸續通過決議，重申第 2758 號決議僅處理中國代表權、未處理台灣政治地位的國際法詮釋進展。↩
17. 〈美眾院通過法案 強調聯大 2758 號決議未處理台灣代表權問題〉，《中央社》（2025-05-06） — 報導美國眾議院 2025-05-05 無異議通過《台灣國際團結法案》，正式以國內法形式確認 2758 號決議不涉台灣代表權，呼應 4 月 23 日美方在聯合國安理會的首次公開表態。↩