La justice environnementale (Environmental Justice) porte sur l'équité de la répartition des charges et des bénéfices environnementaux. À Taïwan, les problèmes environnementaux engendrés par le développement industriel se concentrent souvent dans des régions et des communautés spécifiques, créant un phénomène d'« inégalité environnementale ». Des incinérateurs d'ordures ménagères aux sites de stockage de déchets nucléaires en passant par les zones industrielles pétrochimiques, ces installations nécessaires mais à risque suscitent systématiquement des conflits de type NIMBY (Not In My Back Yard, « pas dans mon arrière-cour »), reflétant les contradictions profondes de la société taïwanaise en matière de répartition des risques environnementaux.
Fondements théoriques de la justice environnementale
Répartition inégale des charges environnementales
Le concept central de la justice environnementale est l'« équité distributive ». Dans un scénario idéal, les bénéfices environnementaux (air pur, paysages préservés) et les charges environnementales (installations polluantes, risques sanitaires) devraient être répartis de manière uniforme. Dans la réalité, les charges environnementales se concentrent souvent dans des zones spécifiques, généralement des communautés économiquement vulnérables et politiquement marginalisées.
La répartition des charges environnementales à Taïwan est manifestement inégale. Le complexe pétrochimique de Lioujiao (六輕) est situé dans le canton de Mailiao, dans le comté de Yunlin, une région essentiellement agricole et de pêche aux revenus modestes. La zone industrielle littorale de Kaohsiung est implantée dans le district de Siaogang, densément peuplé mais à influence politique limitée. Ce modèle de distribution reflète le « principe de moindre résistance » : les installations polluantes tendent à être implantées là où l'opposition est la plus faible.
Justice procédurale et droit à la participation
Outre l'équité distributive, la justice environnementale met également l'accent sur la « justice procédurale », c'est-à-dire l'égalité des chances pour toutes les communautés affectées de participer aux décisions environnementales. Or, le système taïwanais d'évaluation de l'impact environnemental a longtemps privilégié l'évaluation technique au détriment de la participation publique.
Les habitants découvrent souvent l'implantation d'une installation après la décision, sans avoir eu la possibilité de participer en amont. Même lorsque des auditions publiques sont organisées, elles restent souvent formelles, et l'opinion des citoyens peine à influencer réellement les décisions. Ce modèle « décider d'abord, communiquer ensuite » est une cause majeure des conflits NIMBY.
Justice intergénérationnelle et prise de risque
La justice environnementale concerne aussi l'équité entre les générations. La demi-vie des déchets nucléaires s'étend sur des dizaines de milliers d'années : la génération actuelle bénéficie de l'énergie nucléaire, mais les risques sont reportés sur les générations futures. De même, le développement industriel apporte une croissance économique, mais les coûts environnementaux peuvent se prolonger pendant des décennies.
Les territoires traditionnels des peuples autochtones sont souvent devenus des sites de traitement des déchets, comme le stockage de déchets nucléaires à Lanyu ou les décharges en zone montagneuse. Ces décisions ont souvent été prises à une époque où les peuples autochtones avaient peu de poids politique, mais leurs effets perdurent jusqu'à aujourd'hui, constituant un « environnementalisme colonial ».
Le dilemme NIMBY de la gestion des déchets
Controverses sur le choix des sites d'incinérateurs
La construction d'incinérateurs d'ordures ménagères à Taïwan a été jalonnée de luttes NIMBY. Dans les années 1990, la politique « un incinérateur par comté » s'est heurtée à une opposition quasi systématique. La résistance la plus farouche a eu lieu contre l'incinérateur d'Ankeng, à Xindien, où les habitants ont formé un comité d'autodéfense et mené un mouvement d'opposition pendant dix ans.
Les motifs d'opposition incluaient les risques sanitaires, la baisse des prix immobiliers et la dégradation de la qualité de vie. Les émissions de dioxines étaient la principale préoccupation : bien que les incinérateurs modernes aient réduit les émissions de dioxines à des niveaux extrêmement bas, la peur des substances toxiques reste difficile à dissiper. La mentalité « pas dans mon arrière-cour » est compréhensible, mais les déchets doivent bien être traités quelque part.
Le gouvernement a tenté de résoudre les conflits par des compensations financières. Les cantons accueillant un incinérateur reçoivent une redevance par tonne de déchets traités, destinée aux infrastructures locales. Cependant, l'argent ne suffit pas à dissiper entièrement les craintes liées aux risques environnementaux, et l'équité du mécanisme de compensation est également remise en question.
Traitement trans-comtés des déchets
Les déchets de Taipei sont traités dans le Nouveau Taipei, ceux du Nouveau Taipei à Taoyuan, créant un phénomène de « voyage des déchets ». Ce traitement interrégional résout l'urgence immédiate de chaque comté, mais engendre de nouvelles inégalités.
Les décharges en zone montagneuse sont devenues le dernier refuge des déchets urbains. Les cantons montagneux de Wulai, Sanxia ou Shiding, faiblement peuplés et à influence politique limitée, sont souvent pressentis pour accueillir des décharges. Les habitants protestent : « Pourquoi devrions-nous subir les déchets produits par les citadins ? »
La répartition des coûts de traitement des déchets est elle aussi inéquitable. Les comtés producteurs de déchets paient les frais de traitement, mais les comtés supportant les risques environnementaux reçoivent souvent une compensation disproportionnée. Le principe du « pollueur-payeur » est difficile à appliquer dans le cadre du traitement trans-comtés.
Disparités de classe dans le recyclage
Les politiques de réduction des déchets affectent différemment les différentes catégories socio-économiques. Les ménages à revenus moyens ou élevés peuvent acheter des produits de meilleure qualité, moins emballés, et génèrent relativement moins de déchets. Les ménages à faibles revenus achètent souvent des produits bon marché, plus emballés, et produisent davantage de déchets.
La charge du recyclage est également inégale. Les récupérateurs de rue sont souvent des personnes âgées en situation de précarité économique : ils effectuent un travail dangereux et insalubre pour des revenus dérisoires. Les ménages aisés bénéficient d'un environnement propre, tandis que les couches les plus défavorisées assument le coût du travail de recyclage.
Controverses ethniques autour du traitement des déchets nucléaires
L'affaire des déchets nucléaires de Lanyu
Le site de stockage de déchets faiblement radioactifs de Lanyu est un cas emblématique de la justice environnementale à Taïwan. En 1982, la compagnie d'électricité taïwanaise (Taipower) a installé un site de stockage de déchets faiblement radioactifs à Lanyu, sans informer adéquatement les résidents du peuple Tao des risques liés aux rayonnements. Le site avait été présenté comme une « conserverie de poisson », et les Tao avaient accepté les déchets nucléaires sans en connaître la nature réelle.
Cet épisode illustre une multiplicité d'injustices : injustice ethnique (exploitation de la vulnérabilité des peuples autochtones), injustice intergénérationnelle (les déchets nucléaires ont des répercussions pendant des siècles), injustice informationnelle (dissimulation des risques réels), injustice procédurale (absence de véritable consentement éclairé).
La lutte des Tao dure depuis quarante ans. Ils exigent le retrait des déchets nucléaires et la restitution de la terre de leurs ancêtres. « Les déchets nucléaires hors de Lanyu » n'est pas seulement une revendication environnementale, mais aussi une affirmation du droit à l'autodétermination des peuples autochtones. Le gouvernement a promis de déplacer les déchets, mais le choix d'un site de stockage définitif s'est avéré difficile, et les déchets nucléaires demeurent à Lanyu.
La difficile sélection d'un site de stockage définitif
Les déchets hautement radioactifs nécessitent un stockage géologique profond dans des formations géologiques stables. Taipower a confié à Sinotech Engineering des études géologiques : les sites de Jinshan, Wanli et Penghu ont été tour à tour pressentis, mais tous ont suscité une opposition farouche.
La peur des déchets nucléaires est compréhensible, mais la réalité — « quelqu'un doit bien en assumer la charge » — est incontournable. Des pays comme la Suède et la Finlande ont résolu la question par des communautés volontaires, des compensations substantielles et des processus décisionnels transparents, mais la confiance sociale est fragile à Taïwan, ce qui rend difficile la reproduction de ce modèle.
Les critères de sélection des sites candidats soulèvent eux aussi des controverses. La sécurité technique est certes essentielle, mais l'acceptabilité sociale ne peut être ignorée. Choisir un site uniquement sur la base de critères géologiques, sans tenir compte de l'opinion locale, conduit inévitablement à des contestations. Trouver un équilibre entre rationalité technique et rationalité sociale constitue un défi pour l'élaboration des politiques.
La charge équitable du démantèlement nucléaire
Les trois centrales nucléaires de Taïwan sont progressivement démantelées, générant un volume considérable de déchets faiblement radioactifs. Le traitement de ces déchets soulève les mêmes questions de justice environnementale. Les centrales sont principalement situées dans le nord de l'île, l'électricité alimente principalement les zones métropolitaines de Taipei et du Nouveau Taipei, mais les sites de stockage des déchets pourraient être implantés dans d'autres comtés.
Les coûts de démantèlement sont supportés par l'ensemble de la population, tandis que les risques environnementaux se concentrent dans des régions spécifiques. Ce modèle de socialisation des coûts et de localisation des risques illustre l'injustice environnementale de la politique nucléaire. Faire en sorte que les bénéficiaires assument la responsabilité correspondante nécessite une innovation dans la conception des dispositifs institutionnels.
Les charges environnementales de l'industrie pétrochimique
Risques sanitaires du complexe de Lioujiao
Le complexe pétrochimique de Lioujiao, à Mailiao dans le comté de Yunlin, est la plus grande base pétrochimique de Taïwan, avec une production annuelle dépassant 2 milliards de dollars taïwanais. Mais le complexe engendre aussi de lourdes charges environnementales : pollution de l'air, pollution de l'eau, pollution des sols, risques sanitaires.
Des chercheurs de l'École de santé publique de l'Université nationale de Taïwan (NTU) ont constaté que l'incidence des cancers chez les résidents à proximité de Lioujiao est significativement plus élevée. Les taux de cancer du poumon et du foie dépassent de 20 à 30 % la moyenne nationale. L'incidence de l'asthme et des allergies chez les enfants est également nettement plus élevée. Ces risques sanitaires sont principalement supportés par les résidents locaux, tandis que les bénéfices économiques reviennent principalement aux entreprises et à leurs actionnaires.
La pollution atmosphérique de Lioujiao a un impact étendu. Les polluants tels que les PM2,5, le dioxyde de soufre et les oxydes d'azote se dispersent avec le vent, affectant les comtés voisins de Changhua et Nantou. Les stations de surveillance de la qualité de l'air de l'Agence de protection de l'environnement montrent que les concentrations de pollution dans la région de Yunlin dépassent régulièrement les normes.
La controverse du relogement de Dalinpu
La zone de Dalinpu, à Kaohsiung, est encerclée par des zones industrielles pétrochimiques, et ses habitants sont exposés depuis longtemps à la pollution atmosphérique. Le gouvernement a lancé un plan de relogement des habitants de Dalinpu, mais sa lenteur a suscité le mécontentement des résidents.
Les critères d'indemnisation du relogement sont au cœur de la controverse. Le gouvernement rachète les habitations au prix du marché, mais les résidents estiment que l'indemnisation est insuffisante pour acquérir un logement équivalent ailleurs. Les habitants âgés sont attachés à leur terre natale, les jeunes s'inquiètent pour leur emploi. Le relogement implique la reconstruction d'une communauté entière, pas seulement une transaction immobilière.
L'organisation de la vie pendant la période de relogement temporaire pose également problème. La scolarisation des enfants, l'accès aux soins pour les personnes âgées et les trajets domicile-travail doivent être réorganisés. Le plan de relogement du gouvernement manque de détails, et les résidents vivent dans l'incertitude quant à leur avenir.
Transparence de la surveillance environnementale
La surveillance environnementale de l'industrie pétrochimique est souvent réalisée par les entreprises elles-mêmes, ce qui soulève des doutes sur la fiabilité des résultats. Les citoyens exigent que le gouvernement installe des stations de surveillance indépendantes, mais l'interprétation des données de surveillance requiert une expertise technique qui dépasse la portée du grand public.
Les mécanismes de suivi et de contrôle des évaluations d'impact environnemental sont insuffisants. De nombreuses promesses faites dans les évaluations environnementales des zones industrielles sont difficiles à vérifier a posteriori, et les sanctions en cas d'infraction sont trop légères pour être dissuasives. Le manque de confiance des citoyens envers la capacité de régulation du gouvernement accentue la méfiance à l'égard des installations industrielles.
Des mouvements de surveillance citoyenne ont émergé. Des organisations comme l'Alliance environnementale de Changhua ou l'Alliance environnementale de Yunlin ont acheté leurs propres équipements de surveillance pour mesurer la qualité de l'air. Cette science citoyenne pallie les insuffisances de la surveillance officielle, mais reflète aussi les lacunes de la régulation gouvernementale.
La répartition sociale des risques environnementaux
Classe sociale et exposition environnementale
Les risques environnementaux à Taïwan sont clairement corrélés à la classe sociale. Les logements à proximité des zones industrielles sont principalement occupés par des ménages à faibles revenus, en raison de prix immobiliers et de loyers plus bas. Les ménages aisés vivent dans des zones de meilleure qualité environnementale, comme les résidences en zone collinaire ou les villas en bord de mer.
L'exposition environnementale liée à l'activité professionnelle présente également des disparités de classe. Les ouvriers d'usine, les travailleurs du bâtiment et les agents d'entretien — des travailleurs manuels — sont exposés à des risques environnementaux plus élevés. Les employés de bureau travaillent dans des locaux climatisés, avec une exposition environnementale relativement plus faible.
Le niveau d'éducation influence la perception des risques environnementaux. Les citoyens les plus diplômés comprennent mieux les risques environnementaux et sont plus à même de prendre des mesures de protection. Les citoyens moins diplômés peuvent sous-estimer les risques ou, pour des raisons économiques, être dans l'impossibilité de quitter les zones à haut risque.
Fractures environnementales entre villes et campagnes
Les zones urbaines bénéficient d'une meilleure qualité environnementale et de meilleurs services publics. Les transports en commun y sont développés, les espaces verts plus nombreux, les ressources médicales plus abondantes. Les zones rurales supportent souvent les charges environnementales produites les villes : décharges, stations d'épuration et centrales thermiques sont principalement implantées en milieu rural.
Le réseau de surveillance environnementale en zone rurale est plus clairsemé, et les incidents de pollution sont plus difficiles à détecter rapidement. Les ressources médicales sont insuffisantes, et les risques sanitaires liés à l'environnement sont difficiles à traiter en temps voulu. Les agriculteurs, pour des raisons économiques, peuvent continuer à cultiver des terres polluées.
Les questions de justice environnementale liées à l'urbanisation méritent également attention. La rénovation urbaine déplace souvent les résidents à faibles revenus vers des zones de moindre qualité environnementale. L'assainissement des sols pollués d'anciens sites industriels est généralement financé par les pouvoirs publics, tandis que la plus-value foncière profite aux propriétaires privés.
Ethnicité et justice environnementale
Les régions habitées par les peuples autochtones sont souvent pressenties pour accueillir des installations à risque environnemental. Les décharges en zone montagneuse, les sites de stockage de déchets nucléaires et les grands barrages portent tous atteinte aux territoires traditionnels des peuples autochtones.
La répartition des ressources en eau présente également des disparités ethniques. Les communautés autochtones en zone montagneuse manquent souvent d'eau potable sûre, tandis que les zones urbaines en aval ne connaissent aucune pénurie. Les bénéfices et les coûts liés aux ressources en eau sont disproportionnés.
Les savoirs environnementaux et les systèmes de gestion des peuples autochtones ont été longtemps négligés. Les méthodes traditionnelles de gestion des ressources naturelles peuvent être plus durables que la gestion scientifique moderne, mais elles ne bénéficient que de peu d'attention politique.
Stratégies et réformes institutionnelles
Réforme du système d'évaluation de l'impact environnemental
Le système actuel d'évaluation d'impact environnemental privilégie la technique au détriment du social. Il convient d'accorder une plus grande importance à l'évaluation de l'impact social. Le champ de l'évaluation devrait inclure les risques sanitaires, les répercussions sociales et les impacts culturels. Le processus d'évaluation devrait offrir davantage de possibilités de participation publique.
La composition des comités d'évaluation environnementale devrait être diversifiée. Outre les experts techniques, des spécialistes en sciences sociales, des représentants locaux et des représentants d'ONG devraient y siéger. Le processus décisionnel devrait être plus transparent, et les avis du public devraient faire l'objet de procédures de traitement claires.
Les mécanismes de suivi et de contrôle des évaluations environnementales doivent être renforcés. Des organismes de surveillance indépendants et tiers devraient être mis en place pour vérifier régulièrement le respect des engagements pris dans les évaluations environnementales. Les sanctions en cas d'infraction devraient avoir un effet dissuasif et ne pas se limiter à des amendes symboliques.
Mécanismes de communication des risques
Il est nécessaire d'établir des mécanismes efficaces de communication des risques, permettant aux citoyens de comprendre et de participer aux décisions relatives aux risques. Les informations sur les risques doivent être présentées de manière accessible au grand public, en évitant les « boîtes noires » techniques.
Des plateformes de communication permanentes devraient être mises en place, et non uniquement au moment de la construction d'une installation. Des réunions communautaires régulières devraient être organisées pour recueillir l'opinion des citoyens et répondre à leurs préoccupations. La construction de la confiance exige un effort de long terme.
Les médias jouent un rôle important dans la communication des risques. Les journalistes scientifiques ont besoin d'une meilleure formation professionnelle pour rendre compte avec exactitude des informations relatives aux risques environnementaux. Il convient d'éviter les reportages sensationnalistes tout en ne négligeant pas les préoccupations légitimes des citoyens.
Mécanismes de compensation et de rétribution
Des mécanismes de compensation équitables doivent être conçus, allant au-delà de la simple indemnisation financière pour prendre en compte les besoins de développement communautaire. L'utilisation des fonds de rétribution devrait être transparente et servir effectivement à améliorer la qualité de vie locale.
Un système de fonds de santé devrait être créé pour offrir un suivi sanitaire et une couverture médicale aux résidents vivant à proximité d'installations à risque environnemental. Des examens médicaux réguliers, des subventions pour les frais de santé et des recherches sur les risques sanitaires pourraient être financés par ce fonds.
La création d'un « fonds de justice environnementale » pourrait être envisagée pour aider les communautés environnementalement vulnérables à améliorer leur qualité environnementale. Les sources de financement pourraient inclure les redevances de pollution, les taxes environnementales, la taxe carbone et autres recettes liées à l'environnement.
Dispositifs de participation citoyenne
Les bases juridiques de la participation citoyenne aux décisions environnementales doivent être renforcées. Le droit du public à l'information environnementale, à la participation et au contrôle devrait être consacré. Les informations gouvernementales devraient être activement rendues publiques, et les avis des citoyens devraient faire l'objet de procédures de traitement claires.
Les capacités de participation des communautés environnementalement vulnérables devraient être renforcées. Une assistance juridique, un soutien technique et des formations organisationnelles devraient être fournis pour permettre à ces communautés de participer efficacement aux décisions environnementales.
La budgération participative devrait être encouragée dans le domaine des politiques environnementales. Permettre aux citoyens de participer directement aux décisions d'allocation du budget environnemental renforcerait la légitimité démocratique des politiques.
Expériences internationales et enseignements
Le mouvement pour la justice environnementale aux États-Unis
Le mouvement pour la justice environnementale aux États-Unis a émergé dans les années 1980, à partir de l'observation que les installations de traitement des déchets toxiques étaient concentrées dans les communautés afro-américaines. Après trente ans de développement, la justice environnementale a été intégrée dans les politiques fédérales.
L'Agence américaine de protection de l'environnement (EPA) a créé un bureau de la justice environnementale, chargé de veiller à ce que toutes les politiques intègrent cette dimension. Les agences fédérales doivent évaluer l'impact de leurs décisions sur les communautés vulnérables lors de l'élaboration de politiques.
La loi californienne sur la justice environnementale (SB 535) stipule que 25 % des investissements destinés à la réduction des émissions de gaz à effet de serre doivent bénéficier aux communautés défavorisées. Ce principe de « priorité aux bénéficiaires » mérite d'être étudié par Taïwan.
La justice procédurale en Europe
La Convention d'Aarhus, en Europe, consacre le droit à l'information environnementale, le droit à la participation publique et le droit au recours judiciaire. Les États membres doivent mettre en place les dispositifs juridiques correspondants.
Le système de tribunaux environnementaux en Suède permet aux citoyens de faire valoir efficacement leurs droits environnementaux. Des juges spécialisés, des experts techniques et des représentants de la société civile siègent ensemble dans les affaires environnementales. Les décisions ont force exécutoire et s'imposent tant au gouvernement qu'aux entreprises.
Le système d'évaluation d'impact environnemental des Pays-Bas met l'accent sur la participation publique. Les citoyens peuvent non seulement exprimer leur avis, mais aussi influencer le périmètre et les méthodes d'évaluation. Les résultats de l'évaluation doivent répondre aux préoccupations soulevées par le public.
La communication des risques au Japon
Après la catastrophe nucléaire, le Japon a fortement développé ses dispositifs de communication des risques. Le gouvernement a créé des organismes dédiés, formé des experts en communication des risques et établi des procédures standardisées.
La gestion de la catastrophe de Fukushima a montré que la communication des risques n'est pas seulement une question technique, mais aussi une question de confiance. Le gouvernement doit reconnaître les incertitudes et assumer la responsabilité de ses décisions pour gagner la confiance des citoyens.
Les collectivités locales japonaises jouent un rôle important dans la communication des risques. L'attitude et les politiques des élus locaux déterminent souvent le succès ou l'échec de cette communication.
Perspectives et conclusion
Les problèmes de justice environnementale à Taïwan reflètent des inégalités sociales plus profondes. Résoudre ces problèmes nécessite de traiter simultanément les inégalités de classe, d'ethnie, de territoire et de génération.
Les défis futurs incluent : le changement climatique qui accentue l'inégalité de la répartition des risques environnementaux, la transition juste dans le processus de transition énergétique, les impacts sociaux du développement de l'économie circulaire, les questions de justice environnementale liées au commerce international, entre autres.
La justice environnementale n'est pas seulement un idéal, mais aussi une pratique. Établir un système de gouvernance environnementale équitable, transparent et participatif, permettant à l'ensemble de la population de bénéficier de la qualité environnementale et d'assumer les responsabilités environnementales, est une condition nécessaire pour que Taïwan s'engage sur la voie d'une société durable.
Dans une démocratie, les décisions environnementales devraient reposer sur une information complète, un débat ouvert et la justice procédurale. Il n'existe pas de solution parfaite, mais il est possible de rechercher un processus plus équitable. La réalisation de la justice environnementale nécessite les efforts conjoints du gouvernement, des entreprises et de la société civile, et surtout la participation active de chaque citoyen.
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Références
- Fondation pour la garantie des droits environnementaux — Droit environnemental et litiges d'intérêt public
- Fondation _Citizen of the Earth_ Taïwan — Plaidoyer pour la justice environnementale et action citoyenne
- Association taïwanaise d'information environnementale — Actualités et analyses environnementales
- Alliance citoyenne d'action verte — Plaidoyer antinucléaire et politique énergétique
- Association écologique _Wild at Heart_ Taïwan — Droit environnemental et suivi des politiques
- Association _Chaishan_ de Kaohsiung — Protection environnementale locale et participation communautaire
- Alliance environnementale du comté de Changhua — Lutte contre la pollution de l'air et surveillance environnementale
- Fondation culturelle et éducative du peuple Tao de Lanyu — Retrait des déchets nucléaires et droits des peuples autochtones
- Agence de protection de l'environnement, Yuan exécutif — Politiques et réglementations environnementales
- École de santé publique de l'Université nationale de Taïwan — Recherche sur les risques sanitaires environnementaux
- Du Wenling, Justice environnementale : les risques environnementaux des communautés vulnérables, Kaixuan Culture, 2012
- He Mingshiu, Introduction aux mouvements environnementaux taïwanais, Qunxue Publishing, 2006