選舉公報：國家配發的公平基準，候選人自費競選文宣的分流

2026 年 11 月初，全台選民信箱會出現一本厚厚的「選舉公報」。

封面有中選會的章，裡面是這場選舉所有候選人的政見、學經歷、競選政見。一個 18 歲第一次投票的年輕人翻開這本公報的那一刻，他正在接觸台灣最便宜也最有效的民主基礎建設 — 一本印刷品，把「候選人想說什麼」從廣告主的影響力中切割開來。

絕大多數選民翻過幾頁就會把它丟到資源回收桶。但這本看似平凡的小冊子，背後是從 1980 年累積到現在的制度演化，是一個明確的設計選擇：國家承擔讓所有候選人「被聽見」的最低成本，候選人自己負擔想被聽見更多的額外開支。國家配發 vs 候選人自費的分流邏輯，從那時候就在累積。

選舉公報是台灣民主基礎建設中最具體、最可見、也最被忽略的一塊。

法源：寫在《選罷法》裡的三條條文

選舉公報不是行政慣例，是法律明定的選務義務。

《公職人員選舉罷免法》第 47 條規定：選舉委員會應彙集各候選人的號次、相片、姓名、出生年月日、性別、出生地、推薦之政黨、學歷、經歷及政見等資料，編印選舉公報，於投票日二日前送達選舉區內各戶¹。

第 48 條規定學歷、經歷的填寫規範與字數限制；第 49 條規定政見內容的合法性界線 — 不得有「煽惑他人犯內亂罪、外患罪」、「觸犯其他刑事法律規定之罪」、「違反第 51 條規定情事」等內容²。

這三條條文看似乾燥，卻是整個選舉公報制度的骨架：國家有義務印、有義務送、有義務管內容下限；候選人有義務交、有義務為自己填的內容負責。

跟競選文宣最大的差別在這裡。競選文宣是候選人自己的言論（受《公職人員選舉罷免法》第 49 條與《政治獻金法》規範但相對寬鬆），選舉公報則是國家代為發送的官方文件 — 一旦印上去、寄出去，就帶有國家機關的形式正當性。也因為這個正當性，內容審查必須嚴謹，但又不能嚴謹到變成審查言論。

選舉公報怎麼做出來：六週的接力賽

如果你問一位資深選務人員「選舉公報是怎麼做出來的」，他會告訴你這是一場大約六週的接力賽。每一棒都有明確的法定時程、明確的容錯邊界、明確的責任歸屬。

第一棒：候選人交稿。 候選人在登記參選時，依規定欄位填寫學歷、經歷、政見。學歷分為「最高學歷」與「次高學歷」，經歷分為「最近兩項主要經歷」，政見則有字數上限（依選舉類別不同，立委選舉政見約 1,000 字、縣市議員約 600 字、村里長更少）³。

候選人填寫時就要意識到：這份內容會以國家公報的形式寄到每一戶選民家中。寫得太空泛沒人想看，寫得太煽動會被駁回，寫得不實會被告發。這個張力本身就是制度設計的一部分。

第二棒：中選會與地方選委會的形式審查。 收到候選人交稿後，中選會（中央選舉）或地方選委會（地方選舉）進行形式審查。所謂形式審查，意思是審查「格式是否符合規定」、「字數是否超過上限」、「是否觸犯禁止條款」，不審查「政見可不可行」、「學經歷是否真實」⁴。

這個分工很重要。如果中選會主動審查「政見可不可行」，就會變成國家機關判斷哪些政治主張可以被傳達 — 等同言論審查。所以中選會的審查停在形式層面：你寫的字符合字數嗎？你的政見不會煽動內亂罪嗎？你填的學歷欄位有學校名稱嗎？至於那個學校名稱是不是真的、那個政見是不是空話、那段經歷是不是灌水，那是選民、媒體、檢調事後查核的事。

第三棒：抽籤定號次。 候選人號次由抽籤決定，這個號次也決定了在公報中的版面順序 — 1 號在前，2 號在後，依此排列。所有候選人版面格式完全相同（這是公平原則的核心），但翻閱順序由抽籤決定，因此「號次靠前的候選人被讀到的機率更高」是一個結構性事實⁵。

第四棒：印刷與校對。 中選會把所有候選人的資料彙整成版面，送印刷廠。印刷份數依據選舉人數計算（每位選舉人一份）+ 投開票所工作用份數 + 留存份數，全國性選舉動輒印製超過 2,000 萬份⁶。校對由中選會專責人員與印刷廠雙重核對 — 一個字印錯都可能引發爭議。

第五棒：送達。 依法須在投票日二日前送達選舉區內各戶。實務上中選會與郵局合作，動員大批郵差在選前一週密集投遞。「送達各戶」的法定義務指的是依戶籍地址送達，因此戶籍與實際居住地不同的選民可能收不到 — 這是制度的結構性盲點之一。

第六棒：投票日的最後一份公報。 投票所現場也會張貼選舉公報的放大版，讓沒讀過公報、或公報沒收到的選民，仍能在投票前的最後一刻看到候選人資訊。

六週、五個交接、兩千萬份印刷品、一道法定時限。這條接力賽每四年（縣市長 / 立委 / 總統選舉時程交錯）就要重來一次，幾乎沒出過大錯。

為什麼公報內容是候選人自填？

選舉公報的學歷、經歷、政見，全部由候選人自己填寫。中選會不查核、不潤稿、不評論，只做形式審查。

這個設計乍看會讓人不安：候選人自己寫的東西，誰來保證是真的？

答案是：法律 + 媒體 + 公民團體 + 選後追訴。

候選人在公報上填寫不實學歷，可能觸犯《刑法》第 214 條使公務員登載不實罪 — 因為公報是經過中選會審定後印製發行的官方文件，填寫不實等於使中選會這個公務機關登載不實內容。歷史上確實有候選人因為公報學歷不實被起訴甚至判刑的案例⁷。

但這個檢查機制是事後的。投票前媒體、公民團體、對手陣營會盯著公報內容做查核，發現疑點會公開揭露；投票後如果發現重大不實，可以提起當選無效之訴。事前審查由候選人自己負責真實性，事後查核由社會與司法接手。

這個分工跟中選會委員產生方式（「最不容易被任何一個政治勢力獨占地辦選舉」）的設計哲學是一致的 — 國家機關不擔任「真相裁判者」，而是把判斷責任分散到不同行為者：候選人自負其責、媒體與公民團體事後查核、司法事後追訴。中選會只把守形式底線⁸。

公報 vs 競選文宣：兩個資金池的分流

這是台灣選舉制度中最容易被忽略、但邏輯最精密的設計：選舉公報由國家配發、競選文宣由候選人自費。

選舉公報的印製、寄送費用由國家編列預算支出，候選人不需付一分錢。學歷、經歷、政見的版面，所有候選人完全平等 — 不管你是現任四連霸的立委還是第一次參選的素人，公報上的版面大小都一樣。

競選文宣（傳單、看板、宣傳車、廣告）則完全由候選人自費，受《公職人員選舉罷免法》第 38 條的競選經費上限規範⁹、受《政治獻金法》的收入來源規範¹⁰。富有的候選人可以花更多錢在競選文宣上，但無論花多少錢，他在選舉公報上的版面，跟最窮的對手完全一樣。

這個雙軌設計的精神是：國家保證每位候選人都能被聽到最低限度的聲音（公報），市場決定額外的聲量（自費文宣）。它不是「平等主義」（要求所有候選人花一樣多錢），也不是「自由放任」（隨候選人愛花多少花多少），而是「保底 + 自由競爭」的混合設計。

弔詭的是，公報與自費文宣常用同一張照片、同一段政見口號 — 候選人會把公報上的內容當作競選論述的「最低公約數」，再透過自費文宣放大。所以你在公報上讀到的，往往也會出現在傳單、看板、Facebook 廣告上。國家配發的最低基準，反過來成為候選人自費文宣的內容基底。

從 1980 到 2026：選舉公報的設計演化

選舉公報的法源最早可追溯至 1980 年《動員戡亂時期公職人員選舉罷免法》¹¹。當時的版本相對粗糙：黑白印刷、版面狹小、政見字數上限更嚴、候選人照片解析度極低。

四十多年來，選舉公報經歷了幾次重要演化：

1980 年代：選舉公報作為「選務行政文件」存在，版面與設計幾乎沒有美學考量。候選人政見以條列式為主，學歷經歷欄位簡短。

1990 年代：解嚴後選舉競爭加劇，選舉公報的政見欄位字數逐步放寬，部分候選人開始在公報上呈現具體政策論述而非僅是口號。彩色印刷在 1990 年代後期陸續導入，候選人照片成為公報版面的視覺重心。

2000 年代：政黨輪替後選舉公報的角色從「黨國政令傳達」轉向「候選人個人論述平台」。候選人對公報版面的設計越來越用心，部分政黨甚至會聘請設計師協助排版 — 雖然版面格式固定，但配色、照片風格、政見的文字節奏仍有發揮空間。

2010 年代：智慧型手機普及後，選舉公報的「實體投遞」開始被質疑是否還有必要。但中選會與多數學界研究的結論是：實體公報仍是法定送達物且不可被取代 — 因為它確保了連最不會用智慧型手機的選民、最不會主動搜尋候選人資訊的選民，仍能接觸到候選人的政見。

2020 年代：電子版公報成為標配。中選會官網提供完整 PDF 下載，部分公投案改以電子版為主、紙本為輔（特別是 2018 年公投綁大選時公報變得極厚，紙本印刷成本爆增）¹²。但實體公報的法定送達義務仍未取消。

四十六年的演化，邏輯沒變：國家配發、候選人自填、統一格式、形式審查。技術載體在變、設計美感在變、字數上限在變、是否電子化在變，但核心設計選擇從沒被推翻過。

國際比較：台灣的選舉公報在世界上算稀有

選舉公報這個制度，在世界上並不普遍。

日本：「選挙公報」（せんきょこうほう）制度與台灣最相似 — 國家配發、候選人自填、統一格式、寄送到戶¹³。日本選挙公報的歷史可追溯至 1925 年《普通選舉法》，比台灣更早。日本版本的內容比台灣更精簡，照片更小，政見字數更嚴格，幾乎像政府公文一樣冷靜。

韓國：選舉公報（선거공보）國家配發 + 中央選舉管理委員會網站完整公開電子版¹⁴。韓國公報的設計比日本與台灣都更接近現代雜誌風格，候選人可在規範內以接近廣告的方式呈現自己。

美國：沒有國家層級的「公報」概念。各州自行決定是否提供 voter guide（選民指南），加州、奧勒岡州、華盛頓州有相對完整的州級 voter guide，但德州、佛羅里達州等多數州則沒有¹⁵。聯邦選舉（總統、國會議員）完全沒有國家層級的官方公報 — 候選人資訊全靠媒體報導、競選網站、自費廣告。

英國：候選人「election address」由候選人自費印製、自費寄送，國家不介入內容、不負擔成本¹⁶。國會通過皇家郵政給予的補貼讓候選人能以較低費用寄送（每位選民一份），但內容完全由候選人決定。這個設計把「公報」與「自費文宣」的界線完全消除 — 所有候選人寄到選民家裡的東西都是「自費文宣」。

把這四個對比並列，台灣選舉公報的位置很清楚：它比美國有公報（美國沒有）、比英國公平（英國候選人自費），又比日本豐富（日本字數更嚴）、跟韓國接近但更強調紙本送達。

這個位置不是偶然，是 1980 年起一連串「要不要這樣做」的決定累積出來的。每一次都選了「國家應該配發」、「應該寄到戶」、「版面應該平等」、「內容應該由候選人自填」這條路。

結構性問題：公報制度的盲點與張力

選舉公報制度不是沒有問題。從 1980 年到現在，幾個結構性張力一直存在：

1. 送達率：戶籍與實際居住地的落差

公報依戶籍地址送達。但台灣有大量「人在他鄉、戶籍在老家」的選民 — 外縣市求學的學生、外派工作的上班族、移居都會但未遷戶籍的中年人。這些人收不到實體公報，必須主動上中選會網站查閱電子版才能取得資訊¹⁷。

中選會的資料顯示，每次選舉都有相當比例的公報因「無人收件」、「地址不正確」被退回。這個落差短期內無解 — 除非修法改成「依實際居住地送達」，但這又涉及戶籍法的更大改動。

2. 資訊密度：六都選民的閱讀負擔

在台北、新北、桃園、台中、台南、高雄這些六都選區，一次選舉的候選人可能多達數十位（縣市議員 + 立委 + 縣市長 + 里長同時改選時）。選舉公報變得像一本厚厚的目錄，普通選民根本不可能逐頁讀完。

這個問題沒有完美解法。如果限制候選人字數，會壓縮政見表達空間；如果不限制，公報就會變得過厚。目前的設計是維持字數上限，但讓選民自行決定要讀多少 — 公報的角色是「確保資訊可得」而不是「確保資訊被讀」。

3. 版面平等 vs 號次抽籤的張力

所有候選人格式一致 — 但版面順序由號次抽籤決定。號次靠前的候選人在公報中的版面位置靠前，被讀到的機率較高。這是一個結構性的不平等，但目前的設計選擇「用抽籤把不平等變成隨機」，避免「按姓氏筆畫排序」這類仍有規律可循的方式造成系統性偏差。

4. 公報語言：台灣多語社會的盲點

台灣選舉公報以中文為主。隨著新住民人口增加、原住民族語復振運動推進，「公報是否應該提供多語版本」開始成為議題¹⁸。目前部分選區會提供原住民語版本或東南亞語言摘要，但全面多語化的成本與技術門檻仍高。

公投案公報：邏輯一致但版面爆增

公投案的公報跟候選人公報邏輯相同 — 國家配發、提案方自填、統一格式、形式審查 — 但結構稍有不同¹⁹：

正方意見書：由公投提案領銜人撰寫
反方意見書：依《公民投票法》規定徵集反方意見（如有反方提出）
中選會立場說明：補充說明該公投案的法律影響範圍、實施條件

2018 年公投綁大選時，總共有十案公投（同性婚姻、東奧正名、空污、核電等）同時投票。選舉公報加上公投公報後變得極厚，部分選民反映「沒讀完就投票了」。這個事件後《公民投票法》修法，公投與大選脫鉤（改為每兩年一次的公投投票日），部分原因就是要避免公報資訊負荷過載²⁰。

2026 選舉公報的觀察點

2026 年 11 月 28 日的九合一選舉，選舉公報將在 11 月上旬送達各戶。如果你想用這次選舉觀察公報制度的運作，有幾個值得注意的點：

1. 候選人是否善用公報版面？

傳統候選人（地方派系、現任議員）通常會把公報視為「行禮如儀的法定文件」，內容偏向制式（學歷、經歷列表 + 政見口號）。年輕候選人（小黨、第一次參選）則傾向把公報當作「免費的競選文宣」，會花更多心思設計政見論述。觀察兩者的差異，能看到選舉文化的世代轉變。

2. 政見的具體程度

「拼經濟」、「為民服務」、「打造宜居城市」這類空泛口號在公報上很常見。但也有候選人會具體寫出「四年內爭取捷運某線延伸到某區」、「推動某項地方自治條例」這類可被檢驗的承諾。具體程度往往透露候選人是想騙票還是真的有政策準備。

3. 學經歷查證

媒體與公民團體（如沃草、READr、PNN 等）通常會在選前對候選人公報內容做查證，特別是學歷與重要經歷²¹。如果發現不實，會公開揭露。2026 年選舉應該也會有類似的事後查核行動，公報就是這些查核的原始資料來源。

4. 數位版本流量

中選會官網的電子版公報下載次數、瀏覽次數會在選後被公開，可以看出「實體公報 vs 電子公報」的使用比例。如果電子版流量持續上升，未來修法把實體公報改為「可選擇」的討論可能會出現。

結語：把候選人從廣告主的影響力中切割出來

選舉公報這個制度，做的事情很簡單：給每位候選人一塊一樣大的版面、用國家經費送到每位選民家裡、不允許廣告主介入、不允許版面被金錢買到。

這個設計很便宜。一份選舉公報的單位成本可能不到台幣 10 元，但它是台灣民主基礎建設中性價比最高的環節之一。它確保了：

最窮的候選人也能被聽見
最不會用手機的選民也能讀到候選人資訊
廣告主再有錢也買不到公報上的版面
候選人說的話有國家機關的形式背書（前提是內容合法、學經歷真實）

它不解決所有問題。富有的候選人仍可以透過自費文宣放大聲音、戶籍與實際居住地不一致的選民仍可能收不到、號次抽籤仍會讓部分候選人佔便宜、公報資訊密度過高仍會嚇退讀者。

但這些都不影響選舉公報作為最低保障的角色。它的設計哲學是：國家不負責讓所有候選人被聽到一樣多，但國家負責讓所有候選人被聽到最低限度的一份。剩下的，交給候選人自己、選民自己、市場自己。

從 1980 年到 2026 年，這個分流邏輯沒有變過。如果你今年 11 月翻開那本選舉公報、看了幾頁就丟到資源回收桶，你正在參與一個四十六年從沒被推翻的設計選擇 — 一本印刷品，把「候選人想說什麼」從廣告主的影響力中切割開來。

便宜、不華麗、被忽略，但它一直在那裡。

政治 Hub · 2026 九合一選舉 · 九合一選舉是什麼 · 中選會制度 · 政治獻金透明度 · 村里長制度

公職人員選舉罷免法第 47 條 — 全國法規資料庫，選舉公報法源條文↩
公職人員選舉罷免法第 48-49 條 — 公報內容規範與禁止條款↩
中央選舉委員會 — 候選人登記與公報製作 — 中選會選務作業說明頁↩
中央選舉委員會組織法 — 中選會職權與形式審查界線↩
候選人號次抽籤辦法 — 號次決定方式與時程↩
中央選舉委員會 — 選舉公報印製數量說明 — 歷年公報印製份數統計↩
刑法第 214 條使公務員登載不實罪 — 候選人公報學歷不實之刑事責任條文依據↩
王業立（2016）《比較選舉制度》— 五南圖書，第六版，台灣選舉行政審查制度專章↩
公職人員選舉罷免法第 38 條 — 競選經費上限規範↩
政治獻金法 — 競選文宣資金來源規範↩
動員戡亂時期公職人員選舉罷免法（1980 立法版本） — 選舉公報制度初代法源↩
中央選舉委員會 — 電子版選舉公報專區 — 公報數位化進度與 PDF 下載↩
日本総務省 — 選挙公報制度 — 日本選舉公報官方說明↩
大韓民國中央選舉管理委員會 — 선거공보 — 韓國選舉公報網站↩
Ballotpedia — State Voter Guides — 美國各州選民指南制度比較↩
UK Electoral Commission — Candidate election addresses — 英國候選人選舉文宣制度↩
蘇彥圖（2023）「民主防衛與選舉誠信」— 中研院法律所選舉制度研究，公報送達率章節↩
原住民族委員會 — 原住民族語選舉資訊 — 多語版本選舉資訊推動進度↩
公民投票法第 18 條 — 公投公報製作規範↩
公民投票法修法歷程 — 立法院 2019 年公投法修正案紀錄，公投與大選脫鉤↩
公視 PNN — 選舉公報專題 — 媒體對候選人公報學經歷查證之系列報導↩