La pandemia de COVID-19 y las vacunas en Taiwán: los dieciocho meses que se compraron y la dosis que no llegó a tiempo

El 15 de febrero de 2020, un taxista pirata murió en el hospital. Nunca había salido del país: se infectó a través de un pasajero al que había llevado en el coche, un empresario taiwanés. Fue la primera muerte por COVID-19 de Taiwán, y también el primer caso confirmado de contagio local. ¹

Durante todo ese año, en toda Taiwán se notificaron 799 casos confirmados y 7 muertes. ²

Dos años después, en 2022, el mismo virus se llevó 14.667 vidas en Taiwán. Las personas mayores de 65 años representaron el 86 % de esas muertes, y la mediana de edad de los fallecidos fue de 82 años, diez años más que el año anterior. ³

Un taxista que nunca había salido del país, y dos años después, todo un grupo de personas cuya edad mediana era de ochenta y dos años. Entre estas dos imágenes median dos años, y también los dieciocho meses que un sistema entero le compró a Taiwán.

Esos dieciocho meses sí se compraron de verdad: gracias al control fronterizo, al sistema de compra nominal de mascarillas y a una tarjeta del seguro nacional de salud, Taiwán mantuvo la pandemia fuera de sus fronteras durante casi año y medio. Ese periodo terminó recogido en un artículo de revisión de una revista europea de salud pública, con esta frase: «Taiwan's early containment measures might have delayed the epidemic curve, allowing time for better preparation and proactive responses» (las medidas tempranas de contención de Taiwán podrían haber retrasado la curva epidémica, dando tiempo para una mejor preparación y una respuesta más proactiva). ⁴

La clave está en la segunda mitad de esa frase. El tiempo se compró, pero la preparación no avanzó al mismo ritmo. El 19 de mayo de 2021, el día en que todo el país entró en alerta de nivel 3, el gobierno solo había recibido un lote de 117.000 dosis de las vacunas que había comprado por su cuenta. ⁵ Cuando llegó el Ómicron en 2022, las personas mayores —quienes más necesitaban esa dosis— todavía iban por detrás de su propia primera y segunda dosis en la tercera. ⁶

Resumen en 30 segundos: El 31 de diciembre de 2019, a las ocho de la mañana, el Centro para el Control de Enfermedades (CDC) de Taiwán envió un correo para verificar con China y la OMS la neumonía de origen desconocido en Wuhan, y ese mismo día activó el control de cuarentena a bordo para los vuelos directos desde Wuhan. Gracias al control fronterizo, al sistema de compra nominal de mascarillas y a una tarjeta del seguro nacional de salud, Taiwán mantuvo la pandemia fuera durante casi dieciocho meses: en todo 2020 solo hubo 799 casos confirmados y 7 muertes. Las primeras vacunas de AstraZeneca no llegaron hasta el 3 de marzo de 2021, y fueron apenas 117.000 dosis. Para mediados de julio de ese año, las dos marcas compradas por el gobierno sumaban unas 2,45 millones de dosis recibidas, frente a un total contratado de 15,05 millones. Cuando el Ómicron entró en 2022, la tercera dosis de las personas mayores seguía retrasada. Ese año murieron 14.667 personas por COVID-19, con una mediana de edad de 82 años. El precio pagado más allá de las muertes tiene otra lista que nunca se terminó de contar.

A las ocho de la mañana se envió el correo; ese mismo día subieron al avión a examinar pasajeros

En la madrugada del 31 de diciembre de 2019, Lo Yi-chun, entonces subdirector y portavoz del CDC, vio en un mensaje en internet que en Wuhan habían aparecido al menos siete casos de neumonía atípica. A las ocho de la mañana, el CDC lo confirmó con los CDC de China y notificó por correo electrónico al punto de contacto del Reglamento Sanitario Internacional de la Organización Mundial de la Salud. Ese mismo día, los vuelos directos de Wuhan a Taiwán fueron interceptados para hacer cuarentena a bordo. ⁷

Primero preguntar, y luego actuar sin esperar la respuesta. Ese orden se repitió durante los siguientes dieciocho meses.

Ese correo terminó siendo material de una disputa internacional, pero el CDC nunca hizo pública la carta completa. La versión oficial añadió después una frase: que el correo mencionaba que «los pacientes ya estaban en tratamiento de aislamiento», de donde el personal de salud pública podía deducir la posibilidad de contagio entre personas. Esa frase adicional apareció en abril de 2020, no en el texto del correo del 31 de diciembre. ⁷ En muchas versiones posteriores, las dos cosas se fundieron en una sola frase.

El 20 de enero de 2020 se creó el Centro de Comando Epidémico Central (CECC), conforme al artículo 17, párrafo 2, de la Ley de Control de Enfermedades Transmisibles, activado en nivel 3, con Chou Chih-hao, director general del CDC, como comandante. Al día siguiente apareció el primer caso confirmado de Taiwán, un empresario taiwanés que regresaba de Wuhan. El 23 de enero subió a nivel 2, y el mando pasó a Chen Shih-chung, ministro de Salud y Bienestar. El 27 de febrero subió a nivel 1. ⁸

Fuente: Ministerio de Salud y Bienestar, comunicados sucesivos del CDC

📝 Nota de la curaduría
Lo que los taiwaneses recuerdan como la «alerta de nivel 3» y el «nivel de activación 1» del CECC son dos sistemas completamente distintos. El primero regula las restricciones en la vida de la población; el segundo regula el rango administrativo del propio CECC. Desde que el CECC subió a nivel 1 el 27 de febrero de 2020, no volvió a bajar de nivel hasta su disolución el 1 de mayo de 2023 —durante aquel verano de 2021 en que solo se podía pedir comida para llevar y las calles estaban vacías, el rango del propio CECC no cambió en ningún momento—. Leer la «alerta de nivel 3» como si el CECC hubiera «bajado a nivel 3» es el punto donde más fácilmente se confunden estos dos sistemas. La gravedad percibida de la epidemia y el rango de la maquinaria burocrática son dos curvas que no avanzan al mismo ritmo.

El 6 de febrero de 2020, a las nueve de la mañana, entró en vigor el sistema de compra nominal de mascarillas. Se compraban con la tarjeta del seguro nacional de salud en farmacias concertadas: los números de cédula terminados en cifra impar podían comprar lunes, miércoles y viernes, los pares martes, jueves y sábado, y el domingo no había restricción. ⁹ Las filas que hicieron los taiwaneses aquella primavera, los números que memorizaron, la puerta de la farmacia que vigilaban: esa fue la forma más física que tomó este sistema.

Lo que acortó esa fila no estuvo en manos del gobierno. Wu Chan-wei, fundador del estudio tainanés «Haoxiang Workshop», elaboró por su cuenta un mapa de mascarillas en tiendas de conveniencia durante el caos de las mascarillas; el prototipo ya había aparecido a finales de 2019 en un hackatón en Tainan, y la comunidad g0v se fue sumando después. La entonces ministra sin cartera Audrey Tang lo notó y se puso en contacto por iniciativa propia, coordinando la apertura de datos entre g0v y el gobierno; este último terminó publicando una API con las existencias de mascarillas en cada farmacia. ¹⁰ Lo que más se suele omitir en esta cadena es el primer eslabón: la primera versión del mapa salió de las manos de un solo ingeniero, y el gobierno solo se sumó después para alimentarla con datos.

Ese mismo año, a comienzos de febrero, se activó la «valla electrónica», que usaba la señal de las antenas de telefonía móvil para determinar si las personas en cuarentena domiciliaria habían abandonado el lugar de cuarentena. ¹¹ Este sistema terminaría convirtiéndose en una disputa de nivel constitucional, pero eso ocurriría tres años más tarde.

Cuando terminó 2020, el balance de Taiwán era de 799 casos confirmados y 7 muertes. ²

Solo que la afirmación de «dieciocho meses sin ningún contagio comunitario» no se sostiene: los dos contraejemplos caen precisamente dentro de ese periodo. El taxista pirata que murió el 15 de febrero fue un caso claro de contagio comunitario local ¹. El brote intrahospitalario del Hospital Taoyuan del Ministerio de Salud y Bienestar en enero de 2021 generó 11 casos de transmisión comunitaria ¹². La versión precisa es esta: sí hubo grietas, y cada vez que aparecieron, Taiwán movilizó una cantidad enorme de recursos para contenerlas.

30 de marzo de 2020, ciudad de Hsinchu. La fila del sistema de compra nominal de mascarillas, con la tarjeta del seguro de salud. Foto: Tbatb / Wikimedia Commons, CC BY-SA 4.0

La reunión del 13 de abril que no dejó ningún acta

El 13 de abril de 2021, el CECC celebró una reunión de expertos para discutir la flexibilización de las normas de cuarentena para las tripulaciones de las aerolíneas nacionales. Al día siguiente anunció el cambio al esquema «3+11»: tres días de cuarentena centralizada más once de autogestión de salud, vigente desde el 15 de abril según la hora de llegada del vuelo a Taiwán. El 31 de mayo, el CDC declaró que ese ajuste se había discutido entre los distintos grupos del CECC, pero que no se había levantado ningún acta. El 12 de junio, la norma para las tripulaciones se revirtió: quienes no estuvieran vacunados y operaran vuelos de larga distancia pasaron al esquema «7+7». ¹³

A finales de abril, el brote de Wanhua ya estaba en marcha. El caso índice identificado retrospectivamente (caso 1424) tuvo su fecha de inicio de síntomas el 23 de abril. El 11 de mayo se sumaron 7 casos locales nuevos, y la alerta subió a nivel 2. El 15 de mayo, Taipéi y Nuevo Taipéi subieron a nivel 3; el 19 de mayo, todo el país subió a nivel 3. ¹⁴

Las normas de la alerta de nivel 3 estaban escritas con mucho detalle. Se suspendían todas las reuniones privadas no laborales de 5 personas o más en interiores, o de 10 o más al aire libre; había que llevar mascarilla todo el tiempo al salir. Salvo los servicios esenciales, de mantenimiento del orden, de necesidad básica, médicos y de administración pública, el resto de establecimientos comerciales y espacios públicos cerraban por completo, incluidos salones de canto, discotecas, bares, gimnasios y salas recreativas. Los establecimientos de restauración que no pudieran cumplir las normas sanitarias pasaban a solo comida para llevar; las actividades religiosas suspendían las peregrinaciones e itinerancias de deidades, y las escuelas de primaria y secundaria de todo el país cerraban al público. ¹⁵ Las palabras «no laborales» rara vez se recordaban en conjunto: la mayoría de la gente siguió yendo a trabajar con normalidad aquel verano.

En la rueda de prensa de las dos de la tarde del 22 de mayo, el CECC anunció dos cifras: 321 casos locales nuevos, más 400 casos de «corrección retroactiva» repartidos entre el 16 y el 21 de mayo. La razón técnica fue un atasco en las notificaciones locales: más de diez mil resultados de pruebas estaban atascados sin poder subir desde los hospitales locales, y el CECC procesó de golpe más de catorce mil una vez que simplificó los campos de notificación de más de veinte a solo ocho. ¹⁶ La expresión «corrección retroactiva» se inventó en el momento, en esa misma rueda de prensa; no era un término existente del control epidémico, y más tarde se convirtió en una expresión cotidiana que los taiwaneses usan para burlarse de cualquier tarea entregada con retraso.

25 de mayo de 2021, estación Dongmen del metro de Taipéi. El andén bajo la alerta de nivel 3. Foto: 稜光映像_Brian / Wikimedia Commons, CC BY 3.0

Reportaje de PTS News del 22 de mayo de 2021: el CECC anunció por primera vez la «corrección retroactiva», con 321 casos locales nuevos ese día y 400 casos de corrección retroactiva.

Durante el año y medio siguiente, la sociedad taiwanesa gastó buena parte de su energía en la misma pregunta: a quién había que atribuirle aquel mes de mayo. En agosto de 2021, Chen Shih-chung declaró a medios en inglés: «There was no three-plus-11 loophole» (no hubo tal fallo en el esquema 3+11), y señaló que, tras tres meses de investigación, el CECC no había encontrado ninguna relación entre el brote entre las tripulaciones y la epidemia de mayo. ¹⁷

El Yuan de Control investigó durante casi año y medio, y su informe salió en agosto de 2022 con una conclusión mucho más moderada que la versión simplificada que circulaba. El Yuan de Control consideró que, antes de decidir implementar el modelo reforzado, el CECC ya había considerado de forma integral factores como la situación epidémica local del momento, la responsabilidad de gestión de las aerolíneas, los resultados de las pruebas PCR de las tripulaciones y la presión física y psicológica que sufrían, y que no había actuado de forma arbitraria sin evaluación previa. Las críticas se concentraron en que no había cumplido su deber de explicar los detalles al público, y en que no se comunicó proactivamente cuando los medios y los legisladores plantearon dudas. No se determinó ninguna ilegalidad ni se emitió ninguna censura formal. El Yuan de Control recomendó además reformar la ley para especificar si las decisiones importantes de control epidémico deben quedar registradas en actas y hacerse públicas. ¹⁸

Esa recomendación de reforma legal revela algo: la normativa vigente no exigía obligatoriamente levantar actas de reunión. Así que el hecho de que «la reunión del 13 de abril no dejara ningún acta» es a la vez un hecho y algo que no constituye ilegalidad. Es una laguna del sistema, no la falta de una persona en concreto. Si se sigue esa línea de atribución hasta el final, esa es la respuesta.

Ese mismo mes de mayo, Wanhua fue perseguida durante mucho tiempo por los medios y por internet. Los locales de Wanhua con letrero de «salón de té» eran en realidad de dos tipos que a menudo se confundían: los «chádeng-a» (mesas de té) solo vendían té y aperitivos sencillos, de naturaleza distinta a los locales con acompañantes femeninas. Quienes los visitaban no eran necesariamente personas socialmente vulnerables; lo que tenían en común era la soledad, y el consumo allí era de doscientos dólares taiwaneses por una tetera de té y diez por una canción. ¹⁹

12 de junio de 2021, distrito de Zhonghe, Nuevo Taipéi. Avisos y barreras en el cruce frente a un puesto de pruebas rápidas. Foto: Tsuna Lu (Adsa562) / Wikimedia Commons, CC BY-SA 4.0

Lo que de verdad escaseaba no estaba en esta disputa: el 19 de mayo, el día de la alerta de nivel 3 en todo el país, el gobierno solo había recibido, de las vacunas compradas por su cuenta, aquel lote de 117.000 dosis del 3 de marzo ⁵, más las 199.200 dosis que entregó COVAX el 4 de abril ²⁰; en total, Taiwán tenía en mano unas 320.000 dosis para 23 millones de personas.

Contrato de 15,05 millones de dosis; a mediados de julio habían llegado 2,45 millones

A finales de 2020, el gobierno anunció la compra en el extranjero de unas 20 millones de dosis de vacunas, además de una precompra de 10 millones de dosis nacionales (5 millones cada una de Medigen y UBI). ²¹ Esas 20 millones de dosis del extranjero se componían de 10 millones de AstraZeneca, unas 5,05 millones de Moderna, y 4,76 millones encargadas a través de la plataforma global de suministro de vacunas COVAX, cuyo depósito de garantía Taiwán ya había pagado en octubre de 2020. ²⁰

El primer lote de 117.000 dosis de AstraZeneca llegó al aeropuerto de Taoyuan el 3 de marzo de 2021 a las 10:21 de la mañana, transportado por el vuelo KE691 de Korean Air. ⁵

Para el 15 de julio de 2021, la cifra que el propio CECC anunció sobre las dosis recibidas de compra propia era: 1,303 millones de dosis de AstraZeneca en tres lotes, y 1,15 millones de Moderna en cuatro lotes. ²² Entre las dos marcas sumaban unas 2,45 millones de dosis, menos de una quinta parte del total contratado de 15,05 millones.

Fuente: Ministerio de Salud y Bienestar, CDC / Portal de Decisiones del CECC, Yuan Legislativo

Las dosis contratadas, las dosis recibidas y las dosis que de verdad llegaron a un brazo son tres cifras distintas. La forma de la espera es precisamente la brecha entre esas tres cifras.

⚠️ Punto de controversia
La objeción más común a «las vacunas llegaron tarde» es que, en la primera mitad de 2021, todo el mundo competía por las dosis, y la lentitud en la llegada fue un problema de la cadena de suministro, no una elección de Taiwán. Esta explicación es cierta a medias: en esos seis meses, la capacidad de producción mundial sí fue acaparada por varios países grandes que habían firmado contratos antes. La otra mitad se puede comprobar con la cronología: para el 15 de julio de 2021, Japón ya había donado 3,34 millones de dosis en tres lotes, y Estados Unidos había donado 2,5 millones el 20 de junio; solo estas 5,84 millones de dosis donadas por esos dos países ya duplicaban con creces las 2,45 millones de dosis recibidas de la compra propia del gobierno. ²²²³ Esas donaciones salieron del mismo suministro global. La escasez fue real; la escasez no lo explica todo.

Japón terminó donando 4,204 millones de dosis en seis lotes, el país que más donó a Taiwán en todo el mundo. Estados Unidos entregó 2,5 millones de dosis de Moderna el 20 de junio; Polonia, 400.000 dosis el 5 de septiembre; República Checa, 30.000; Eslovaquia, 10.000; y de las 20.000 de Lituania solo se ha podido verificar información de segunda mano. ²³

Fuente: Ministerio de Asuntos Exteriores, CDC / Portal de Decisiones del CECC, udn (portal Health udn)

El tema que más se discutió aquel verano fue el de BNT. Hay tres versiones de por qué fracasó el acuerdo, cada una con fuentes primarias propias, y no coinciden en a qué atribuir el «por qué no se pudo comprar».

En noviembre de 2020 fracasó el acuerdo de representación con la farmacéutica taiwanesa TTY Biopharm; la versión oficial es que las dos partes no llegaron a un acuerdo sobre cantidad y precio, y que la escala de compra inicial del gobierno era muy inferior a lo que esperaba el fabricante original. ²⁴

En diciembre de 2020, la negociación directa del gobierno con BNT llegó a la fase final antes de la firma del contrato. Según la propia versión del CDC, BNT pidió eliminar las palabras «nuestro país» de la versión china del comunicado de prensa; al día siguiente, el Ministerio de Salud y Bienestar lo cambió a «Taiwán» y lo envió, y después de eso la negociación se apagó sin llegar a nada. ²⁵

En febrero de 2021, Chen Shih-chung reveló que ya se habían comprado 5 millones de dosis a BNT, pero que en diciembre de 2020, cuando se preparaban para anunciarlo, el acuerdo cambió por una «interferencia externa» que no llegó a nombrar. El comunicado oficial de BNT de esas mismas fechas decía: «BioNTech se compromete a ayudar a poner fin a la pandemia en todo el mundo; nuestra intención de suministrar vacunas a Taiwán también forma parte de ese compromiso global. Las conversaciones correspondientes siguen en curso, y BioNTech actualizará la información pertinente». ²⁶

Shanghai Fosun Pharma sostuvo en su junta de accionistas que tenía en sus manos la representación de la vacuna de BNT para Taiwán, y que tanto las compras oficiales como las privadas debían pasar por ella; la postura del Ministerio de Salud y Bienestar fue pedir al fabricante que presentara formalmente una solicitud de importación. ²⁷ A finales de ese mismo año, el gobierno taiwanés acusó directa y públicamente por primera vez a China de haber obstaculizado el acuerdo con BNT; China lo negó en todo momento y declaró estar dispuesta a suministrar vacunas a la población de Taiwán. ²⁸ El único punto en común entre las tres versiones es que aquella negociación directa de finales de 2020 sí fracasó.

Quien deshizo ese nudo fue el sector privado. TSMC presentó su solicitud el 10 de junio; la Fundación Yonglin de Terry Gou, fundador de Foxconn, anunció el 12 de junio que había cerrado el contrato; Yen Po-wen, director ejecutivo de la Fundación Tzu Chi, presentó el 23 de junio la solicitud de importación de emergencia ante la Administración de Alimentos y Medicamentos y confirmó el 2 de julio la compra de 5 millones de dosis; y Tung Tzu-hsien, presidente de Pegatron, donó a título personal 500 millones de dólares taiwaneses para ayudar a financiar la compra de Tzu Chi. ²⁹

Las tres partes contrataron 5 millones de dosis cada una, 15 millones en total, bajo el esquema de «fabricado por el fabricante original, empaquetado por el fabricante original, enviado directamente a Taiwán», evitando por completo a Fosun; una vez llegadas, el CECC se encargó de la distribución centralizada. El primer lote de 932.400 dosis llegó el 2 de septiembre de 2021, y el último el 27 de enero de 2022; en total llegaron 15,2076 millones de dosis, 207.600 más de lo prometido. ³⁰

Los propios términos del contrato también se discutieron mucho tiempo, y dos conceptos clave se mezclaron entre sí. «Sellado por treinta años» se refiere al plazo de conservación de documentos oficiales; el Ministerio de Salud y Bienestar aclaró que se trata de la norma de la Ley de Archivos según la cual «no pueden destruirse antes de cumplir treinta años», no de un plazo de desclasificación. ³¹ El plazo de confidencialidad comercial es otra cosa distinta: el entonces ministro de Salud y Bienestar, Hsueh Jui-yuan, lo explicó con claridad en el Yuan Legislativo: «AstraZeneca y Medigen son ambas de 5 años, BNT exige 10 años de confidencialidad, y Moderna no acepta desclasificar nunca, para siempre». ³²

Otra afirmación muy difundida, que el «contrato de Novavax tenía una confidencialidad de siete años», es un error de transcripción. Lo que dijo Chuang Jen-hsiang, director general del CDC —que «la cláusula de confidencialidad del contrato con Novartis duraba 7 años»— se refería al contrato de la vacuna contra la gripe H1N1 firmado con Novartis en 2009: dos empresas, dos vacunas y dos épocas distintas de la Novavax de 2021. ³³ El contrato de Medigen terminó haciéndose público antes de tiempo, el 16 de enero de 2024, más de un año antes de los cinco años pactados originalmente. ³⁴

Cinco años después, lo que de verdad terminó en los tribunales fue aquel donativo. El 6 de agosto de 2026, la Fiscalía del Distrito de Taichung imputó a diecisiete personas. Según el escrito de acusación de la fiscalía, un abogado y un intermediario de vacunas que se presentaba a sí mismo como gran accionista de Shanghai Fosun utilizaron argucias como «tanto Foxconn como TSMC compraron sus vacunas a través del señor Li» para conseguir que la Fundación Tzu Chi pagara 1.061.981.295 dólares taiwaneses; los investigadores incautaron además una gran cantidad de oro y efectivo, y la fiscalía solicitó al tribunal el decomiso de más de 1.100 millones de dólares taiwaneses en ganancias del delito. ³⁵ Los acusados se presumen inocentes hasta que exista sentencia firme.

Tzu Chi emitió ese mismo día un comunicado en el que afirmaba que el proceso de compra de 2021 se había regido por el principio de uso riguroso de las donaciones, había respetado los estándares del mercado abierto, se había decidido dentro del alcance de la información pública, y había sido certificado por una firma de auditoría y verificado por el Ministerio de Salud y Bienestar. El procedimiento legal de solicitud de compra y el fraude en las comisiones del intermediario son dos cosas distintas; el objeto de la acusación es esto último.

Durante ese medio año en que la mercancía todavía estaba en camino, dentro de la isla se discutía otra cosa distinta.

La misma regla de medir: Medigen la superó, UBI falló en las dos

La herramienta legal con la que Taiwán aprobó a Medigen suele llamarse EUA, pero en realidad se llama «aprobación especial de fabricación o importación», y proviene del artículo 48-2 de la Ley de Medicamentos; es algo distinto de la EUA en el sentido internacional habitual. El texto es claro: la autoridad sanitaria central puede conceder una aprobación especial cuando sea «para prevenir o tratar una enfermedad que ponga en peligro la vida o cause una discapacidad grave, y no exista en el país un medicamento adecuado o una terapia alternativa apropiada», o «para responder a una necesidad urgente o de gran impacto en la salud pública». El párrafo 2 del mismo artículo también establece las condiciones para revocarla; una de ellas es que «la situación urgente o de gran impacto en la salud pública haya terminado», en cuyo caso se puede ordenar al solicitante que gestione o retire, en un plazo determinado, los medicamentos no utilizados. ³⁶

Esto está en un nivel distinto al de un registro sanitario formal. Aquel lote de vacunas que después caducó y se destruyó ya tenía, desde el principio, su base legal escrita en este mismo artículo.

El 28 de mayo de 2021, una reunión de expertos de la Administración de Alimentos y Medicamentos fijó los criterios de evaluación de eficacia para las vacunas nacionales ³⁷; ese mismo día, el CDC firmó con Medigen y con UBI un contrato de 5 millones de dosis con cada una. ³⁴ El 10 de junio se publicó oficialmente el estándar: el informe del ensayo clínico debía tener al menos 3.000 participantes con seguimiento de al menos un mes tras la última dosis ³⁸, y la eficacia se evaluaría mediante dos indicadores de puente inmunológico: el límite inferior del intervalo de confianza del 95 % de la razón de medias geométricas de anticuerpos neutralizantes debía alcanzar al menos 0,67 veces el del grupo de referencia con AstraZeneca, y el límite inferior del intervalo de confianza del 95 % de la tasa de seroconversión debía alcanzar al menos el 50 %. ³⁹

El 18 de julio se celebró la reunión de revisión de expertos para Medigen: asistieron veintiún personas, el presidente no votó, y el resultado fue 3 votos a favor, 15 a favor condicional, 1 pendiente de documentación adicional y 1 en contra; se aprobó al día siguiente, el 19 de julio. ⁴⁰ Los valores medidos de Medigen fueron un límite inferior de la razón GMT de 3,4 veces y un límite inferior de tasa de seroconversión del 95,5 %, ambos muy por encima del umbral. ³⁹

El domingo 15 de agosto a las diez de la mañana, el mismo estándar se aplicó a UBI. El lugar fue la sala F327, tercer piso del edificio F del Parque Nacional de Biotecnología de la Administración de Alimentos y Medicamentos; asistieron veintidós personas, el presidente no votó, y el resultado fue 4 votos pendientes de documentación adicional y 17 en contra. La resolución de la reunión decía: «Habiendo el CDC determinado que la situación epidémica y la necesidad de vacunas en nuestro país constituyen efectivamente una emergencia de salud pública, y tras evaluar el beneficio y el riesgo globales de la vacuna de UBI, se concluye que la seguridad de la vacuna es aceptable y muestra una tendencia de respuesta inmunitaria celular; sin embargo, los datos de anticuerpos neutralizantes, comparados con el grupo de referencia externo de connacionales vacunados con AstraZeneca, no logran alcanzar el criterio de evaluación de eficacia de las vacunas COVID-19 de nuestro país establecido en la reunión de expertos del 28 de mayo de 2021». ³⁷

Fuente: actas de reunión de la Administración de Alimentos y Medicamentos, Vaccines (Basel) 2022;10(5):655, Liberty Times

📝 Nota de la curaduría
La versión más difundida es que «ese estándar se hizo a la medida de Medigen». Para que esa acusación se sostenga, primero habría que explicar algo: con el mismo criterio fijado el 28 de mayo, Medigen lo superó y UBI falló en los dos indicadores. Si el estándar de verdad se hubiera ajustado para una empresa, la segunda no habría quedado bloqueada por la misma regla de medir. El verdadero punto de discusión técnica no tiene que ver con los colores políticos: es si los anticuerpos neutralizantes, como criterio sustituto, pueden representar la protección clínica real, la comparabilidad entre un grupo de referencia externo y un ensayo cabeza a cabeza, y si los números medidos sobre la cepa original se pueden extrapolar a la variante Delta. Estas preguntas se debatían al mismo tiempo en el círculo internacional de la ciencia regulatoria en 2021, en una línea paralela a la disputa política de Taiwán.

Lo más contundente de esa acta es la manera en que cada uno de los veintiún expertos que hablaron dejó constancia de su postura. Algunos escribieron solo una frase; otros llenaron una página entera de detalles de ensayos con animales. Un experto habló de forma muy concreta sobre los datos de los participantes mayores de 65 años: «La tasa de seroconversión de UB-612 en participantes de edad avanzada (65 años o más) es de solo el 89 %, lo que significa que, de cada 9 personas que reciben la vacuna de UBI, una no alcanza siquiera la respuesta inmunitaria básica; además, el GMT de anticuerpos neutralizantes en los participantes de edad avanzada es más bajo que en el conjunto de participantes, por lo que la protección de la vacuna de UBI para el grupo de 65 años o más probablemente sea insuficiente». ³⁷

Otro experto escribió en el mismo documento: «El uso de la inmunogenicidad (anticuerpos neutralizantes) como indicador sustituto de eficacia se está discutiendo cada vez más a nivel internacional». ³⁷ Esta frase desmiente la narrativa simplificada de que «los miembros del comité rechazaron el método del puente inmunológico». Los miembros votaron en contra porque los datos de UBI no alcanzaron el umbral.

El puente inmunológico tampoco es un atajo inventado por Taiwán. La Coalición Internacional de Autoridades Reguladoras de Medicamentos (ICMRA) organizó un taller el 24 de junio de 2021, copresidido por la PMDA de Japón y la MHRA del Reino Unido, con la participación de la FDA, la EMA y el grupo asesor de COVAX; una de sus conclusiones fue: «Immunogenicity bridging studies may be needed if an assessment of effectiveness of 2nd generation COVID-19 vaccines in clinical endpoint efficacy studies are no longer feasible» (pueden ser necesarios los estudios de puente de inmunogenicidad si ya no resulta viable evaluar la eficacia de las vacunas COVID-19 de segunda generación mediante estudios de eficacia con criterios de valoración clínicos). ⁴¹

El 15 de septiembre de ese mismo año, el Access Consortium —formado por la TGA de Australia, Health Canada, la HSA de Singapur, Swissmedic de Suiza y la MHRA del Reino Unido— publicó una declaración: «Access Consortium members agree that well-justified and appropriately designed immunobridging studies are an acceptable approach for authorizing COVID-19 vaccines» (los miembros del Access Consortium coinciden en que los estudios de puente inmunológico bien justificados y diseñados de forma apropiada son un enfoque aceptable para autorizar vacunas COVID-19). ⁴² Taiwán fijó su estándar (el 10 de junio) dos semanas antes de ese taller de la ICMRA.

Las voces en contra fueron igual de concretas. Chen Pei-jer, académico de Academia Sinica, renunció a finales de mayo como miembro del comité de expertos de evaluación de eficacia de vacunas de la Administración de Alimentos y Medicamentos, alegando: «La mayor dificultad de la revisión es la propia presidenta Tsai: ya dijo que a finales de julio se pondría la vacuna nacional. En esas condiciones, ¿puede la Administración de Alimentos y Medicamentos resistir esa presión de la Presidencia? Es una lógica muy simple». Al mismo tiempo dijo: «El comité de revisión enfrenta muchas dificultades y ya no puede mantener su independencia y profesionalismo». ⁴³ Su inquietud se centraba en el contexto político de la independencia de la revisión, no en la base científica del puente inmunológico.

La crítica del médico Lin Chin-chia se centró en el método en sí: «El método de "puente inmunológico" de Medigen se basa en comparar los títulos de anticuerpos neutralizantes frente al virus vivo de la "cepa original" entre el grupo de la vacuna de Medigen y el grupo de AstraZeneca; esto no es más que "trabajar a puerta cerrada" en el laboratorio». Puso como ejemplo el caso de la alemana CureVac, cuya protección en un ensayo de fase 3 con 40.000 personas fue de solo el 47 %, para señalar que una buena inmunogenicidad no equivale a una alta protección. ⁴⁴ Del lado de quienes apoyaban el método también hubo quien lo dijo sin rodeos: el exviceministro de Sanidad Chang Hung-jen afirmó que «la época dorada de los ensayos clínicos de fase 3 para las vacunas COVID-19 ya pasó; evaluar el efecto de las vacunas de nueva generación mediante ensayos clínicos tradicionales será cada vez menos viable, y el puente inmunológico está destinado a convertirse en el "nuevo ensayo de fase 3" de las vacunas». ⁴⁵

Medigen sí llegó a hacer un ensayo de fase 3, en Paraguay, en colaboración con la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional de Asunción; el análisis intermedio de 2022 mostró un título de anticuerpos neutralizantes 3,7 veces el del grupo de referencia con AstraZeneca, y la agencia reguladora paraguaya DINAVISA aprobó la EUA el 14 de febrero de 2022. La muestra fue de unas mil personas, muy por debajo de las decenas de miles habituales en un ensayo de fase 3 típico para vacunas COVID, y el diseño seguía siendo de puente inmunológico. ⁴⁶ El ensayo se hizo, sí, pero su escala y diseño siguieron siendo el foco de las críticas.

23 de agosto de 2021. La presidenta Tsai Ing-wen recibe la vacuna nacional de Medigen. Foto: Makoto Lin / Oficina Presidencial / Wikimedia Commons, CC BY 2.0

De los 5 millones de dosis de Medigen que compró el CECC, se usaron realmente unas 3,4 millones, y alrededor de 1,6 millones se destruyeron por caducidad. ⁴⁷ Esta empresa obtuvo en marzo de 2026 la autorización de comercialización en Vietnam de su vacuna contra el enterovirus 71; el primer lote ya llegó a Vietnam, mientras avanza al mismo tiempo en el desarrollo de una vacuna multivalente de segunda generación contra el enterovirus. ⁴⁸ El nombre que hace cinco años llevó a la gente a las calles ahora aparece en titulares de noticias por exportar vacunas infantiles.

Esta disputa ardió desde junio hasta agosto, consumiendo el verano entero. Las dosis no empezaron a llegar en grandes cantidades hasta el otoño: más tarde de que terminara la disputa, más tarde de que el virus entrara en la comunidad, y más tarde del tiempo que el grupo que más las necesitaba todavía podía permitirse esperar.

Las dosis llegaron, pero la tercera dosis de las personas mayores seguía atrás

El recuerdo de 2022 son las dos líneas de la prueba rápida. Toda la clase se fue contagiando por turnos, cada semana quedaban vacíos varios puestos en la oficina, y algunos vecinos mayores del pueblo se fueron. Contagiarse pasó de ser un gran acontecimiento a ser algo a lo que le tocaba el turno a cualquiera. Desde el 12 de mayo, a las personas en cuarentena o aislamiento domiciliario les bastaba con una prueba rápida positiva más la confirmación de personal médico para considerarse caso confirmado; el 26 de mayo esto se amplió a toda la población. ⁴⁹ El pico diario de casos confirmados fue de 94.808, anunciado por el CDC el 27 de mayo. ⁵⁰ (Muchas versiones sitúan el pico en junio, pero esa fue una proyección de finales de abril: el pico real llegó antes de lo previsto.)

El primer ministro Su Tseng-chang presentó en abril el «nuevo modelo taiwanés», con un objetivo oficial definido como cero muertes, síntomas leves y mantener el funcionamiento normal de la economía. ⁵¹ El 13 de octubre, el régimen de entrada cambió a «0+7», sin cuarentena domiciliaria. ⁵² La política giró por completo hacia la convivencia con el virus.

Y las dosis ya no faltaban: para finales de agosto de 2022, el gobierno había comprado en total 68,41 millones de dosis, con un gasto ejecutado de 43.375 millones de dólares taiwaneses, de los cuales 41,05 millones eran de Moderna y 7,6 millones de BNT comprados directamente por el gobierno. ⁵³

2022. El seguro nacional de salud ofrece pruebas rápidas caseras gratuitas a las personas mayores de 65 años. Ese año, las dos líneas se convirtieron en un veredicto cotidiano. Foto: ThomasYehYeh / Wikimedia Commons, CC BY-SA 4.0

Lo que faltaba era el último tramo del camino. Cuando llegó la ola de muertes, la tasa de vacunación con la tercera dosis entre las personas mayores de 75 años seguía por detrás de sus propias primera y segunda dosis. ⁶ Dos años antes, cuando no se conseguían las dosis, la brecha estaba en el muelle. Dos años después, con las dosis amontonadas en los almacenes, la brecha se había trasladado a los últimos kilómetros: la puerta de casa de un anciano que vivía solo, el formulario de consentimiento de vacunación en una residencia de cuidados de larga duración, una llamada para pedir cita que nadie le ayudó a hacer.

El balance de ese año fue este: las estadísticas de causas de muerte del Ministerio de Salud y Bienestar muestran 14.667 muertes por COVID-19 en 2022; la COVID-19 subió del puesto 19 en la clasificación de causas de muerte de 2021 al puesto 3, con la edad concentrada sobre todo en mayores de 65 años (86 %) y una mediana de edad de los fallecidos de 82 años, diez años más que el año anterior. ³ The Reporter usa otro criterio: 14.699 casos de muerte local notificados, con las muertes «concentradas casi en su totalidad en la población mayor de 70 años, alrededor de un 77 %». ⁵⁴ Dos cifras, dos puntos de corte, cada uno coherente dentro de sí mismo.

Chan Chang-chuan, profesor de la Facultad de Salud Pública de la Universidad Nacional de Taiwán, hizo el cálculo de la velocidad de aquel periodo: de mayo a diciembre de 2022, se confirmaban en promedio al menos veinticinco casos por minuto, y morían en promedio cinco personas por COVID cada dos horas. ⁵⁴

Fuente: Estadísticas de Registro Civil del Ministerio del Interior, estadísticas de causas de muerte del Ministerio de Salud y Bienestar, The Reporter

En 2022, el total de muertes en el país fue de 207.230, es decir, 23.498 más que las 183.732 de 2021, la primera vez que se superaban los doscientos mil desde que el Ministerio del Interior lleva 46 años de estadísticas. ⁵⁵ «Cuántas personas más murieron ese año» tiene además otra forma de calcularse, llamada exceso de mortalidad, y el mundo académico de la salud pública ha obtenido, usando distintas líneas de base, cifras que difieren entre sí hasta cuatro o cinco veces. ⁵⁶⁵⁷⁵⁸

Fuente: Taiwan Journal of Public Health 2024;43(2), Heho Health citando a Hsueh Cheng-tai, Commercial Times citando al equipo de Chen Yi-hua

📝 Nota de la curaduría
La versión más difundida es que «la tasa de mortalidad de Taiwán es la más baja del mundo, así que el precio pagado fue pequeño». Esta frase confunde dos magnitudes estadísticas distintas y las trata como una sola. La tasa de mortalidad acumulada tiene como denominador la población o los casos confirmados; no necesita una línea de base contrafactual, y además su promedio se ve reducido por la base extremadamente baja de 2020 a 2021. El exceso de mortalidad mide la brecha de un solo año frente a una base anterior a la pandemia, y para eso hace falta un modelo. Es como una persona que no se enfermó en los dos primeros años y tuvo una gripe fuerte en el tercero: «el promedio de días de enfermedad en tres años es muy bajo» y «este año me sentí muy mal» pueden ser ciertas al mismo tiempo. La tasa de mortalidad acumulada que el CECC anunció en febrero de 2023 fue de 742,2 personas por millón de habitantes, la sexta más baja en la comparación entre 38 países de la OCDE más Taiwán y Singapur ⁵⁹. En octubre de 2022, el comandante Wang Pi-sheng dijo que la tasa de exceso de mortalidad era la tercera más baja del mundo ⁶⁰. Ambas fueron declaraciones oficiales, pero con conjuntos de países de comparación distintos.

El tiempo que compraron esos dieciocho meses no se terminó de usar por completo en las personas que más lo necesitaban. En esta frase no hay ninguna conspiración, y tampoco hace falta que alguien haya faltado a su deber para que sea cierta: está escrita en la mediana de edad de los fallecidos.

Casi el noventa por ciento de los solicitantes recibió un papel que dice «sin relación»

El precio no lo pagaron solo quienes no llegaron a tiempo a esa dosis. Quienes sufrieron problemas de salud después de vacunarse siguieron otro camino distinto.

«Durante todo el proceso de revisión no recibí ninguna consulta, y mi historial médico es muy sencillo. ¿Cómo pueden, basándose solo en los datos de mi chequeo médico, determinar que la vacuna no tuvo relación con mi infarto?». Quien dice esto es Chen Shih-chin, de cincuenta y un años, que sufrió un infarto de miocardio tras recibir la vacuna de AstraZeneca. ⁶¹

Sobre el papel, el sistema no es estricto. El informe escrito que el Ministerio de Salud y Bienestar entregó al Yuan Legislativo lo dice con claridad: conforme al artículo 6 del Reglamento de Recaudación y Revisión del Fondo de Compensación por Daños de la Vacunación, el público solo necesita presentar una solicitud al pedir la compensación, sin asumir una carga de prueba adicional; la carga de la prueba recae en la administración, y la determinación de causalidad se basa principalmente en las directrices de evaluación de causalidad de eventos adversos de la vacunación actualizadas por la Organización Mundial de la Salud en 2018. ⁶²

Un artículo que compara los sistemas de Corea del Sur, Japón y Taiwán pone a Taiwán y Japón en la misma categoría, describiendo los criterios de determinación de ambos como «relatively lenient» (relativamente laxos); en Taiwán, se paga la compensación tanto cuando la causalidad se determina como «relacionada» como cuando se determina «indeterminada». ⁶³

«Pagar incluso cuando es indeterminado» es un diseño propio de Taiwán. En el corte del 17 de febrero de 2022, se habían acumulado 4.485 solicitudes, de las cuales se habían completado 351 revisiones: 47 recibieron compensación (18 determinadas como relacionadas, 29 como indeterminadas) y 304 se determinaron sin relación, cerca del 87 % sin relación, con una tasa de revisiones completadas de menos del 8 % de las solicitudes. ⁶⁴ Aunque Taiwán paga incluso los casos «indeterminados», casi el noventa por ciento de los casos completados se determinó sin relación con la vacuna.

Fuente: The Reporter, citando las actas de revisión de compensación por daños de vacunación, hasta el 17.02.2022

Para el 8 de junio de 2023, se habían completado 2.689 revisiones, de las cuales 303 recibieron compensación (11,26 %) y 2.386 no recibieron ayuda. ⁶⁵

El lado revisor también tiene su versión: Chiu Nan-chang, convocante del comité de revisión y médico de infectología pediátrica del Hospital Mackay, explicó la lógica de las decisiones: «Los datos de varios países muestran que las vacunas de ARNm causan miocarditis, y que ocurre sobre todo en personas jóvenes tras la segunda dosis... El cáncer y la obstrucción de las arterias coronarias se forman a lo largo de años, no son eventos súbitos, así que no tiene sentido atribuirlos a la vacuna». ⁶⁶

El origen del dinero también está presionando este sistema. El fondo de compensación de Taiwán proviene de un recargo de 1,5 dólares taiwaneses por cada dosis de vacuna, mientras que Japón y Corea del Sur usan un sistema financiado por el tesoro nacional. ⁶³ Lin Hsin-jou, profesora asociada de la Universidad Chang Gung y miembro del comité de revisión, usó una metáfora: «Supongamos que el fondo de compensación original se usaba para la vacuna del sarampión, pero ahora se le añadió la vacuna de COVID-19... eso hace que el pool (el embalse) original se vuelva más pequeño». ⁶¹

Los pagos de compensación y las ayudas por la vacuna de COVID-19 acumularon, hasta septiembre de 2023, 153.025.000 dólares taiwaneses, superando ya los 129.625.000 dólares taiwaneses del total de compensaciones de todas las vacunas combinadas durante los treinta años entre 1989 y 2020. En 2023 se revisaban en promedio 235 casos al mes, casi dieciocho veces los 13 casos mensuales de 2020. ⁶⁷ El pago más alto en un caso individual fue de 6 millones de dólares taiwaneses, para una mujer de 47 años que sufrió una hemorragia cerebelosa junto con trombosis del seno venoso cerebral y trombocitopenia grave tras recibir la vacuna de AstraZeneca. ⁶⁴

El segundo grupo que pagó el precio estaba dentro de los hospitales. La tasa de vacantes de personal de enfermería subió del 4,52 % en el año fiscal 2019 al 4,7 % en 2021 y al 6,53 % en 2022, y la tasa de renuncias pasó del 11,12 % al 10,13 % y luego al 11,73 %. ⁶⁸ En 2023, tras la pandemia, la tasa de renuncias llegó al 12,61 % y la de vacantes al 9,05 %, ambas máximos de los últimos diez años. ⁶⁹

El 25 de mayo de 2022, el CECC organizó un foro llamado «Escuchando la voz de la enfermería». Entre las intervenciones anónimas quedaron frases como: «Si eres tan capaz, ven tú a cuidarlos» y «¿Dar dos mil más te va a dar un par de manos extra?». Una jefa de enfermería de un centro médico pidió al CECC que estableciera con claridad «cuánto hay que reducir la atención médica general por cada 30 % adicional de camas dedicadas a COVID», alegando que «si no, el director dice que se abren camas y se abren, y nosotras, que solo somos pequeñas jefas de enfermería, no nos atrevemos a decirle al director que las enfermeras no aguantan tanta carga de trabajo». ⁷⁰

La expresidenta de la Federación Nacional de Asociaciones de Enfermería, Kao Ching-chiu, hizo una lectura a más largo plazo: «Con la baja natalidad y un entorno laboral que no ha mejorado, el personal no va a volver; la escasez de personal podría convertirse en algo permanente». ⁶⁹

La proporción de enfermeras por paciente en los tres turnos se implementó primero como sistema de incentivos el 1 de marzo de 2024; el 8 de mayo de 2026, el Yuan Legislativo aprobó la reforma de la Ley de Servicios Médicos que la incorporó formalmente a la ley, con aplicación por etapas a partir del 20 de mayo de 2027. ⁷¹ Entre aquel foro y su entrada en vigor legal pasaron cuatro años.

Al tercer grupo ni siquiera se le asignó la oportunidad de participar. El 2 de junio de 2021 estalló un brote en la planta de King Yuan Electronics en Miaoli; de los más de quinientos casos confirmados, la gran mayoría eran trabajadores migrantes. El 7 de junio, el gobierno del condado de Miaoli publicó una prohibición de salida para todos los trabajadores migrantes extranjeros de todo el condado, sin permitirles salir salvo para ir y volver del trabajo, levantada el 29 de junio. ⁷² El personal de nacionalidad taiwanesa de la misma planta no tuvo una prohibición de la misma intensidad.

La opinión legal del CECC de aquel momento ya lo decía con claridad: esa prohibición «podría suscitar dudas sobre un trato discriminatorio que viola el principio de igualdad», y conforme al espíritu de la Constitución, los pactos internacionales de derechos humanos y la Ley de Control de Enfermedades Transmisibles, «no debería tener fuerza vinculante legal». ⁷³ La Asociación Taiwanesa Pro Derechos Humanos envió el 18 de junio una carta a los ministerios centrales pidiendo explicaciones. La prohibición siguió en vigor hasta el 29 de junio.

Un año después, el Yuan de Control censuró al gobierno del condado de Miaoli y al Ministerio de Trabajo. El texto de la censura decía que «el gobierno del condado de Miaoli, sin una autorización legal clara, emitió una orden de confinamiento que restringía la salida de todos los trabajadores migrantes, incluidos quienes no tenían historial de contacto con la enfermedad», y señaló que el CECC no exigió con claridad su retirada inmediata, «lo que generó un trato discriminatorio hacia los trabajadores migrantes, una negligencia grave». Este episodio quedó registrado en los informes anuales de derechos humanos de Amnistía Internacional y del Departamento de Estado de Estados Unidos. ⁷⁴

✦ «Siento que soy como una delincuente».

Quien dice esto es Emma, una trabajadora migrante indonesia, en una entrevista con The Reporter el 22 de junio de 2021. También dijo: «Nosotras también tenemos miedo de contagiarnos». ⁷⁵

Las pérdidas de los seguros y la restauración fueron de otra magnitud. Los dos seguros de control epidémico pagaron en conjunto 264.983 millones de dólares taiwaneses en indemnizaciones entre 2022 y finales de marzo de 2023, consumiendo unos veinte años de ganancias del sector de seguros generales. ⁷⁶ En mayo de 2021, el mes de la alerta de nivel 3 nacional y la prohibición de comer en el local, la facturación del sector de restauración cayó a 50.200 millones de dólares taiwaneses, un 23,7 % menos que el mes anterior y un 19,1 % menos interanual; los restaurantes de comidas cotidianas cayeron un 30,8 % interanual, la mayor caída de todas las categorías, mientras que la comida rápida de estilo occidental, al depender más de clientes que piden para llevar, creció un 5,4 %. ⁷⁷

Todavía hay varios grupos que nunca fueron contados por separado, de principio a fin. El número de muertes de ese año entre los residentes de centros de cuidados de larga duración y las personas mayores que vivían solas nunca fue publicado por separado por ninguna institución. No hay ninguna encuesta oficial correspondiente sobre los cambios de ingresos de los repartidores y trabajadores de jornal durante la alerta de nivel 3. No hay cifras sobre la cobertura de vacunación de los trabajadores migrantes ni sobre la compensación salarial después de esas tres semanas de confinamiento. Tampoco hay estadísticas públicas sobre las vías de apelación y litigio administrativo que quedan disponibles después de que un caso se determine «sin relación». La situación de estos grupos nunca se ha incluido en ninguna tabla.

Sin hallazgo de ilegalidad, no del todo adecuado, causalidad difícil de reconocer

Una vez pasado todo, tres instituciones distintas hicieron sus propias revisiones y llegaron a tres conclusiones que parecen contradecirse entre sí.

La Fiscalía del Distrito de Taipéi recibió, entre junio de 2021 y febrero de 2023, más de sesenta denuncias relacionadas con las vacunas, cuyo contenido cuestionaba la ineficacia de las compras, el rechazo de donaciones privadas, la política y el precio de compra de Medigen, el procedimiento de aprobación especial, entre otros; en abril de 2023 publicó un comunicado explicando que todas se habían cerrado con la conclusión de «sin hallazgo de ilegalidad». ⁷⁸

El Yuan de Control publicó el 1 de marzo de 2023 su informe de investigación sobre la compra de vacunas, exigiendo al Yuan Ejecutivo que instara al Ministerio de Salud y Bienestar a revisar y mejorar los aspectos en que la preparación y las decisiones de compra de vacunas, así como los procedimientos de trabajo, «no fueron del todo adecuados», además de la normativa incompleta y la insuficiente divulgación de información. Uno de esos puntos fue el bajo reconocimiento internacional de la vacuna nacional: según los miembros del Yuan de Control, en aquel momento solo diez países reconocían la vacuna de Medigen, principalmente porque no contaba con resultados de un ensayo clínico de fase 3 tradicional que demostrara su eficacia. ⁷⁹

Del lado de los tribunales, un niño de dos años murió por la enfermedad, y su padre, cuestionando que hubo demora en el proceso de rescate, solicitó al gobierno de Nuevo Taipéi una indemnización estatal simbólica de un dólar taiwanés. El tribunal falló que «es difícil determinar una causalidad razonable con la actuación de los funcionarios públicos», y en noviembre de 2023 la segunda instancia rechazó la apelación de forma definitiva. ⁸⁰

Las tres instituciones hicieron tres preguntas distintas. La fiscalía preguntaba si alguien había incurrido en ilegalidad penal; el Yuan de Control, si el procedimiento administrativo había sido adecuado y si la divulgación de información había sido suficiente; el tribunal, si había una causalidad razonable entre la muerte de un caso concreto y la conducta de un funcionario público concreto. «Ilegalidad», «no del todo adecuado» y «sin causalidad razonable» son tres criterios legales distintos; cada una de las tres vías respondió su propia pregunta, y cada una dejó también su propia parte sin responder. Leerlas como si se contradijeran entre sí es tratar tres reglas de medir distintas como si fueran una sola.

Escanear el código QR al entrar a un local y enviar el SMS al 1922: un gesto que los taiwaneses repitieron miles de millones de veces, y del que hoy no queda ni un solo registro. Foto: IiTheCavalryiI / Wikimedia Commons, CC BY-SA 4.0

Lo que ninguna de las tres reglas de medir alcanza a medir es la misma cosa: quién definió las reglas del estado de emergencia, y en qué momento.

La primera regla es si las decisiones deben dejar rastro. La reunión del 13 de abril de 2021 no dejó ningún acta, y el Yuan de Control, tras su investigación, reconoció que la normativa vigente no lo exigía obligatoriamente; por eso recomendó reformar la ley para especificar si las decisiones importantes de control epidémico deben quedar registradas en actas y hacerse públicas. ¹⁸ Esta regla no se propuso por escrito hasta después de que ocurrieran los hechos.

La segunda regla es si la delegación de facultades estaba redactada con suficiente claridad. El artículo 7 de la Ley Especial de Prevención, Alivio y Reactivación frente a la COVID-19, aprobada en tercera lectura el 25 de febrero de 2020, dice en su totalidad una sola frase: «El comandante del Centro de Comando Epidémico Central podrá implementar las medidas o disposiciones de emergencia necesarias para la prevención y el control de la epidemia». Esta ley estuvo vigente hasta que expiró y quedó derogada de forma automática el 30 de junio de 2023. ⁸¹

Lin Ming-hsin, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Taiwán, escribió en una revista jurídica un artículo especializado que examina la constitucionalidad de este artículo desde tres ángulos: el mandato de claridad constitucional, la claridad de la delegación de facultades y la separación de poderes, subrayando que, aunque este artículo no se haya abusado hasta ahora, el problema de su constitucionalidad sigue mereciendo un examen. ⁸² El Yuan de Control usa otro lenguaje: señala que el marco legal vigente «depende en gran medida de cláusulas generales dentro de la ley», y que «la emergencialización de la ley ordinaria» podría generar el riesgo de una expansión del poder administrativo. ¹¹ Los términos del académico y los del Yuan de Control son distintos, pero apuntan a lo mismo.

La tercera regla es cómo se recogen y se eliminan los datos. El control epidémico tecnológico sí tenía base legal: la «valla electrónica» se apoyaba en el artículo 48, párrafo 1, de la Ley de Control de Enfermedades Transmisibles («la autoridad competente podrá someter a observación a quienes hayan estado en contacto con un enfermo de una enfermedad transmisible o se sospeche que han sido contagiados; cuando sea necesario, podrá también ordenar su traslado a un lugar designado para examen, aplicar la vacunación, administrar medicamentos, designar una zona específica para el control o el aislamiento, u otras medidas necesarias»), además del artículo 58, párrafo 1, inciso 4, y el artículo 20 de la Ley de Protección de Datos Personales. ⁸³ Estos artículos nunca mencionaron el número de teléfono móvil ni la localización por antenas. La controversia está en si la delegación de facultades era clara, no en si existía o no una base legal.

La investigación del Yuan de Control sobre la valla electrónica determinó que había carencias en cuatro aspectos: procedimiento, transparencia administrativa, protección de datos personales y marco legal. El sistema se activó a comienzos de febrero de 2020, pero la circular sobre el procedimiento operativo no se publicó oficialmente hasta el 8 de marzo, y el contrato de la plataforma de servicios del sistema no entró en vigor hasta el 26 de marzo.

Los grupos de alto riesgo del distrito de Wanhua fueron incluidos como sujetos de anotación en la tarjeta del seguro de salud desde el 15 de mayo de 2021, pero esto no se anunció en una rueda de prensa hasta el 28 de mayo, cuando la anotación estaba a punto de terminar. El límite de «hasta 28 días» para la conservación de datos personales no quedó por escrito hasta cuatro meses después de que el sistema entrara en funcionamiento, mientras que las operadoras de telecomunicaciones tenían por su parte una norma de conservación de un año. ¹¹

Las reglas del sistema de rastreo por SMS también se fueron definiendo sobre la marcha. Desde su lanzamiento el 19 de mayo de 2021 hasta que el sistema se dio de baja el 27 de abril de 2022, la Comisión Nacional de Comunicaciones anunció un volumen total de envíos cercano a los 4.800 millones de mensajes, y los datos se eliminaron por completo el 26 de mayo de 2022. ⁸⁴

Chang Yuan-sen, juez del Tribunal de Distrito de Taichung, señaló durante el funcionamiento de este sistema que resultaba sospechoso que la policía usara los datos del rastreo por SMS como base para solicitar órdenes de registro; el público podía haberse visto obligado a participar solo para comprar artículos de primera necesidad, y la investigación de causas penales no entraba dentro del alcance autorizado de «uso exclusivo para la investigación epidemiológica». El CECC respondió que los datos no debían usarse para investigaciones penales; la Oficina de Investigación Criminal aclaró que no había accedido directamente a los datos de los SMS del 1922 del Ministerio de Salud y Bienestar, sino que había obtenido el contenido completo de los mensajes conforme al procedimiento de la Ley de Protección y Vigilancia de las Comunicaciones; y el Yuan Judicial declaró que debía ser un juez quien lo decidiera caso por caso, o que debía regularse con mayor precisión mediante legislación. ⁸⁵

💡 ¿Sabías que...?
El rastreo de contactos de Taiwán siguió el camino de la localización por antenas y el envío de SMS, mientras que, en la misma época, muchos otros países optaron por la notificación de contactos descentralizada por Bluetooth del móvil: cuando dos teléfonos se acercan, intercambian un código aleatorio que se queda en el teléfono, sin subir la ubicación. El costo de privacidad de estos dos caminos es muy distinto. Por qué Taiwán eligió el primero es algo que en su momento nunca entró en un debate público; lo que dejó una gran cantidad de documentación fue la disputa legal posterior, no la elección de la ruta tecnológica.

El CECC se fue desmontando a sí mismo paso a paso durante 2023. El 20 de febrero se levantó la obligación de mascarilla en interiores; el 20 de marzo, los casos leves dejaron de notificarse y pasaron a la autogestión de salud; el 1 de mayo, la COVID-19 bajó de la categoría 5 a la categoría 4 de enfermedad transmisible legal, y ese mismo día se disolvió el CECC. ⁸⁶ El 27 de abril se celebró la rueda de prensa número 960, también la última. En tres años se celebraron 960 ruedas de prensa, se emitieron 2.199 comunicados de prensa, se hicieron cerca de siete mil carteles informativos, participaron más de veinte mil asistencias de periodistas, y en el punto máximo hubo 220.000 personas en cuarentena al mismo tiempo. ⁸⁷

A lo largo de más de tres años, Taiwán acumuló más de diez millones de personas contagiadas. La cifra acumulada de muertes no coincide entre las distintas fuentes oficiales: en vísperas de la disolución, la Agencia Central de Noticias citaba algo más de diecinueve mil ⁸⁷, mientras que una instantánea de la plataforma de datos abiertos de septiembre de ese mismo año registraba 10.239.510 casos confirmados acumulados y 17.668 muertes acumuladas ⁸⁸.

Reportaje de PTS News del 27 de abril de 2023: la rueda de prensa número 960, y última, del Centro de Comando Epidémico Central.

En el escenario fuera de la isla, la situación de Taiwán era otra muy distinta: entre 2009 y 2016 fue invitada como observadora a la Asamblea Mundial de la Salud bajo el nombre de «Taipéi Chino», pero desde 2017 no ha vuelto a recibir invitación.

El entonces ministro de Salud y Bienestar, Hsueh Jui-yuan, dijo en Ginebra en 2023: «Without WHO membership, Taiwan is also unable to provide various surveillance data to the global influenza surveillance and the response system, which could alert the world to the next pandemic. Taiwan is willing and it should also be included in the pandemic accord that is under negotiation» (sin ser miembro de la OMS, Taiwán tampoco puede aportar sus datos de vigilancia al sistema mundial de vigilancia y respuesta ante la gripe, que podría alertar al mundo de la próxima pandemia. Taiwán está dispuesta, y también debería ser incluida en el acuerdo sobre pandemias que se está negociando). ⁸⁹

El 27 de mayo de 2025, la septuagésima octava Asamblea Mundial de la Salud aprobó el Acuerdo sobre Pandemias y el sistema de acceso a patógenos y reparto de beneficios; once países con relaciones diplomáticas con Taiwán propusieron invitarla como observadora, pero Taiwán no fue invitada. ⁹⁰

El mundo incluyó el control epidémico de Taiwán en revisiones académicas. Aquel artículo de la revista europea de salud pública señalaba tanto que Taiwán evitó los confinamientos nacionales y optó por restricciones específicas, como que la vulnerabilidad de la población de edad avanzada provocó una mayor tasa de mortalidad y de casos confirmados, y la falta de un plan de transición claro. ⁴ Durante ese mismo periodo, los datos de vigilancia de Taiwán no podían entrar en ese sistema.

El 4 de agosto de 2026, el CDC anunció la situación epidémica de la semana anterior: 18.990 consultas ambulatorias y de urgencias por COVID, un 74 % más que la semana anterior, además de 62 nuevos casos locales graves y 3 muertes locales nuevas. El director general Lo Yi-chun estimó que el pico llegaría alrededor del 16 de agosto, y que las consultas médicas de esa semana podrían llegar a 51.000. ⁹¹ La persona que, siete años antes, en aquella madrugada, vio en un mensaje de internet la neumonía de origen desconocido en Wuhan, tenía entonces el cargo de subdirector y portavoz del CDC; ahora es el director general. El mismo virus, la misma persona, siete años después.

En esos dieciocho meses, Taiwán sí compró tiempo. Si ese tiempo terminó usándose en quienes más lo necesitaban es otra pregunta, y la respuesta está escrita en la mediana de edad de los fallecidos.

Los hilos que todavía no se han cerrado también están claros. El caso de fraude contra Tzu Chi se imputó el 6 de agosto de 2026 y aún no ha sido juzgado. No se encuentran en la literatura pública estudios sobre la eficacia en el mundo real después de la aprobación por puente inmunológico. No hay estadísticas públicas sobre las vías de apelación y litigio administrativo después de que un caso se determine «sin relación». Ninguna institución dejó cifras sobre la situación de los residentes de cuidados de larga duración, las personas mayores que viven solas y los trabajadores migrantes durante esos tres años. La vacunación pública gratuita de 2026 sigue en curso, y las consultas ambulatorias siguen en aumento. Estos datos están verificados hasta el 8 de agosto de 2026.

Para leer más

• Sistema de salud pública y control epidémico de Taiwán — cómo el trauma del SARS se convirtió en todo un sistema institucional, y cómo era ese sistema antes de 2020
• Sistema de salud y seguro nacional de salud de Taiwán — la tarjeta que permitió montar el sistema de compra nominal de mascarillas en dos semanas, y el sistema que hay detrás de ella
• Trabajadores migrantes — el contexto estructural detrás de la prohibición de salida en Miaoli: la situación laboral y de vivienda de setecientas mil personas en Taiwán
• Audrey Tang — la ministra sin cartera en la cadena de coordinación del mapa de mascarillas, y la relación entre la tecnología cívica y la apertura de datos gubernamentales
• Sistema de medicina de desastres de Taiwán — el contexto institucional detrás de las salas dedicadas y la saturación de urgencias
• Academia Sinica — la institución que produjo en diecinueve días un anticuerpo monoclonal capaz de reconocer el coronavirus, y el sistema que le permitió actuar con esa urgencia

Fuentes de imágenes

Este artículo usa 7 imágenes (1 bajo CC0 y 6 con licencias Creative Commons), todas almacenadas en caché en public/article-images/society/ para evitar el hotlinking al servidor de origen; además incluye 2 videos incrustados del canal oficial de PTS News, de los cuales no se extrajeron subtítulos, por lo que el cuerpo del artículo no cita ninguna declaración hecha dentro de los videos.

• Gran centro de vacunación COVID-19 en el Salón Zhengyan de Taipéi — Foto: 玄史生, 2021-10-27, CC0 1.0 (hero)
• Fila para comprar mascarillas del sistema de compra nominal fuera de una farmacia en Hsinchu — Foto: Tbatb, 2020-03-30, CC BY-SA 4.0
• Estación Dongmen del metro de Taipéi durante la alerta de nivel 3 — Foto: 稜光映像_Brian, 2021-05-25, CC BY 3.0
• Avisos en el cruce frente a un puesto de pruebas rápidas en el distrito de Zhonghe, Nuevo Taipéi — Foto: Tsuna Lu (Adsa562), 2021-06-12, CC BY-SA 4.0
• La presidenta Tsai Ing-wen recibe la vacuna nacional de Medigen — Foto: Makoto Lin／Oficina Presidencial, 2021-08-23, CC BY 2.0
• Pruebas rápidas caseras gratuitas del seguro de salud para personas mayores de 65 años — Foto: ThomasYehYeh, 2022-11-07, CC BY-SA 4.0
• Aviso con código QR del sistema de rastreo por SMS en la puerta de un local — Foto: IiTheCavalryiI, 2022-05-23, CC BY-SA 4.0
• Videos: PTS News, reportaje del 22-05-2021 sobre la «corrección retroactiva»; PTS News, reportaje del 27-04-2023 sobre la rueda de prensa final del CECC (canal oficial de YouTube)

Referencias